MEMAHAMI PENGERTIAN KARTEL, MONOPOLI, DAN PERSAINGAN USAHA

Belum lama ini, terkait dengan kekisruhan dan gejolak harga bawang putih dan bawang merah, pihak KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha) menemukan indikasi kuat praktik kartel dalam tata niaga bawang putih dan bawang merah. Apakah yang dimaksud dengan kartel dan bagaimana pula praktik kartel dalam perekonomian? Bagaimana keterkaitan antara kartel dan praktik monopoli? Bagaimanakah praktik kartel di Indonesia?

Kartel merupakan istilah yang dikenal dalam bidang ekonomi dan bidang hukum. Di bidang ekonomi, kartel menyatakan perilaku atau praktik yang berhubungan dengan persaingan industri atau persaingan usaha. Di bidang hukum, praktik tersebut dilarang secara hukum, karena dapat merugikan kepentingan umum atau publik. Secara sederhana, kartel adalah bentuk persekongkolan dari beberapa pihak yang bertujuan untuk mengendalikan harga dan distribusi suatu barang untuk kepentingan (keuntungan) mereka sendiri.

Definisi Kartel
Dalam kamus Oxford, kartel atau cartel didefinisikan, “Cartel is a group of separate business firms wich work together to increase profits by not competing with each other”. Artinya, kartel adalah sebuah kelompok (grup) dari berbagai badan hukum usaha yang berlainan yang bekerja sama untuk menaikkan keuntungan masing-masing tanpa melalui persaingan usaha dengan pelaku usaha lainnya. Mereka adalah sekelompok produsen atau pemilik usaha yang membuat kesepakatan untuk melakukan penetapan harga, pengaturan distribusi dan wilayah distribusi, termasuk membatasi suplai.

Dalam buku Black's Law Dictionary (kamus hukum dasar yang berlaku di Amerika Serikat), praktik kartel (cartel) didefinisikan, “A combination of producer of any product joined together to control its productions its productions , sale and price, so as to obtain a monopoly and restrict competition in any particular industry or commodity”. Artinya, kartel merupakan kombinasi di antara berbagai kalangan produsen yang bergabung bersama-sama untuk mengendalikan produksinya, harga penjualan, setidaknya mewujudkan perilaku monopoli, dan membatasi adanya persaingan di berbagai kelompok industri. Dari definisi tersebut, praktik kartel bisa dilakukan oleh kalangan produsen manapun atau untuk produk apapun, mulai dari kebutuhan pokok (primer) hingga barang kebutuhan tersier.

Pengertian kartel dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia dituliskan kartel memiliki dua ciri yang menyatu, yaitu:
1. Organisasi perusahaan-perusahaan besar yang memproduksi barang-barang sejenis
2. Persetujuan sekelompok perusahaan dengan maksud mengendalikan harga komoditi tertentu.
Poin penting dalam definisi tersebut, bahwa kelompok-kelompok di dalam suatu kartel terdiri atas kumpulan perusahaan-perusahaan besar yang menghasilkan barang-barang yang sejenis. Dijelaskan pula, tujuan utamanya berfokus pada pengendalian harga, sehingga harga yang terbentuk adalah bukan harga persaingan. Definisi ini telah menyentuh pada aspek perilaku monopoli.

Samuelson dan Nordhaus (2001: 186) dalam buku “Economics” menuliskan pengertian kartel, “Cartel is an organization of independent firms, producing similar products, that work together to raise prices and restrict outputs”. Artinya, kartel adalah sebuah organisasi yang terbentuk dari sekumpulan perusahaan-perusahaan independen yang memproduksi produk-produk sejenis, serta bekerja sama untuk menaikkan harga dan membatasi output (produksi). Poin penting pada definisi tersebut terletak pada tujuannya, yaitu menaikkan harga dan membatasi output.

Seorang pakar hukum legal dan ekonom, Richard Postner dalam bukunya “Economic Analysis of Law” (2007: 279) menuliskan pengertian kartel, “A contract among competing seller to fix the price of product they sell (or, what is the small thing, to limit their out put) is likely any other contract in the sense that the parties would not sign it unless they expected it to make them all better off”. Artinya, kartel menyatakan suatu kontrak atau kesepakatan persaingan di antara para penjual untuk mengatur harga penjualan yang bisa diartikan sebagai menaikkan harga ataupun membatasi produknya yang setidaknya mirip dengan kontrak pada umumnya di mana anggota-anggotanya tidak menginginkannya, kecuali mereka mengharapkan sesuatu yang lebih baik. Definisi kartel oleh Postner lebih menekankan pada aspek moralitas di mana praktik kartel sesungguhnya bukan sesuatu yang diinginkan oleh setiap anggotanya, kecuali mereka hendak mengharapkan bisa mendapatkan sesuatu yang lebih dari kesepakatan (kontrak) tersebut.

Praktik kartel atau kartel disebutkan pula dalam Pasal 11, Undang-Undang No 5 Tahun 1999 Tentang Monopoli dan Persaingan Usaha yang dituliskan, “Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian, dengan pelaku usaha saingannya, yang bermaksud mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat”. Praktik kartel di Indonesia adalah suatu bentuk perbuatan atau tindakan yang melanggar hukum, karena akan membentuk suatu perilaku monopoli ataupun bentuk perilaku persaingan usaha yang tidak sehat.

Memahami kartel perlu pula memahami prinsip dasar atau pengertian dasar dari perilaku monopoli. Pengertian monopoli dalam bukan lagi menitikberatkan pada jumlah pelaku usaha atau produsen, melainkan pada perilakunya untuk mengendalikan harga dan distribusi output atau kapasitas output. Jadi bisa saja perilaku monopoli tadi ditemukan pada struktur persaingan yang terdiri atas beberapa perusahaan, biasanya sekitar 2-5 perusahaan besar atau ditemukan pada struktur pasar persasingan oligopoli. Pasar persaingan yang memiliki cukup besar konsumen, tetapi hanya memiliki beberapa produsen akan cukup kuat mengindikasikan adanya praktik monopoli. Munculnya praktik kartel ataupun trust tidak lain adalah untuk mewujudkan kekuatan (perilaku) monopoli.

Apa Perbedaan Antara Kartel dan Trust?
Selain dikenal istilah kartel, ada pula istilah lain yang memiliki kemiripan, yaitu trust. Keduanya memiliki kesamaan dilarang menurut undang-undang. Pada Pasal 12, Undang-Undang No 5 Tahun 1999 Tentang Monopoli dan Persaingan Usaha diatur mengenai trust yang dituliskan, “Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain untuk melakukan kerja sama dengan membentuk gabungan perusahaan atau perseroan yang lebih besar, dengan tetap menjaga dan mempertahankan kelangsungan hidup masing-masing perusahaan atau perseroan anggotanya, yang bertujuan untuk mengontrol produksi dan atau pemasaran atas barang dan atau jasa, sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat”. Dari definisi menurut KPPU tersebut, perbedaannya terletak pada prinsip aktualitasnya. Kesepakatana di dalam kartel biasanya tidak secara nyata diwujudkan, tetapi tetap ada dan diakui dan dijalankan oleh anggota-anggotanya. Sedangkan pada trust, kesepakatan tersebut diwujudkan nyata ke dalam suatu wadah organisasi yang tercatat pula legalitas hukumnya. Sekalipun demikian, trust melakukan praktik monopoli seperti halnya kartel.

Jika demikian, mengapa keduanya mesti dipisahkan?

Pemisahan antara kartel dan trust, karena berhubungan dengan legalitas badan usaha. Seperti yang dijelaskan di atas, praktik kartel tidak berwujud nyata, tetapi ada dan dilakukan secara sengaja. Sementara trust memiliki bentuk nyata berupa badan usaha seperti asosiasi industri, persatuan dagang, dan sejenisnya. Oleh karenanya, perlu diberikan pemisahan, karena dasar hukum yang digunakan untuk menindaklanjutinya pun harus dibedakan.

Bagaimana contoh pratik kartel dan trust?

Misalnya di dalam sebuah industri terdapat 3 produsen atau perusahaan yang memegang tiga besar pangsa pasar. Mereka seluruhnya memiliki setidaknya sekitar 60% pangsa pasar dari produk yang dijual atau dipasarkan. Karena mereka berdomisili di wilayah yang sama, tidak tertutup kemungkinan akan saling mengenal atau mengetahui, bahkan saling berkomunikasi. Jalinan komunikasi atau relasi di antara mereka kemudian menciptakan sikap saling pengertian. Salah satunya diwujudkan dengan membagi dengan sendirinya segmen konsumennya berdasarkan wilayah. Ada pula yang membagi segmen konsumennya berdasarkan kategori produk. Perusahaan A akan fokus ke segmen di Indonesia bagian timur, lalu perusahaan B fokus di Indonesia bagian tengah, kemudian perusahaan C akan menyasar produknya untuk menguasai pasar di Indonesia bagian barat. Perilaku bisnis seperti ini memiliki indikasi kuat tentang terjadinya praktik kartel.

Ilustrasi lain untuk menggambarkan praktik trust bisa diketahui melalui asosiasi bisnis ataupun kongsi dagang. Organisasi tersebut dengan sendirinya akan dikuasai dan dipengaruhi oleh 3-4 besar kelompok pemimpin pasar (market leader). Mereka kemudian membuat aturan ataupun ketentuan yang mengatur harga, distribusi produk atau wilayah pemasaran, segmentasi ataupun sasaran konsumen, dan sebagainya. Organisasi ini bisa memiliki keanggotaan lebih dari 5 perusahaan, tetapi suara ataupun pengaruh terbesar tentunya hanya dimiliki oleh 3-4 perusahaan pemimpin pasar. Kesepakatan bisnis tersebut tentunya pula hanya akan semakin menguntungkan atau berpihak pada sebagian besar kepentingan 3-4 besar perusahaan pemimpin pasar.

Mengapa Kartel Dilarang?
Menjawab pertanyaan tersebut, perlu diketahui tentang perlunya tercipta suatu iklim persaingan usaha yang sehat. Persaingan usaha yang sehat akan memberikan manfaat positif bagi perekonomian. Dari sisi produsen, persaingan usaha yang sehat akan mendorong terciptanya efisiensi produksi dan alokasi input, serta akan mendorong para pelaku usaha (produsen) untuk memperbanyak inovasi di segala lini produksi, termasuk pula infrastruktur produksi. Dari sisi konsumen akan mendapatkan manfaat berupa harga yang relatif lebih murah, karena harga output terbentuk oleh proses produksi ataupun pengelolaan organisasi produksi yang efisien.

Sesuatu yang tidak dikehendaki oleh produsen dalam iklim persaingan adalah ketidakpastian bisnis. Tidak sedikit nama-nama besar perusahaan dunia akhirnya tenggelam akibat semakin tingginya intensitas persaingan. Sebut saja seperti perusahaan garmen terkemuka dengan merek “Levi's” yang kini sudah tidak lagi terdengar namanya. Atau seperti Ericsson, Siemens Telecommunication, Kodak, dan lain-lain yang sempat besar di masa kejayaannya. Ada ribuan perusahaan-perusahaan besar yang sudah tidak lagi terdengar namanya karena begitu ketatnya persaingan bisnis. Inovasi adalah segalanya, bahwa siapapun mereka yang unggul dalam inovasi berpikir yang akan mampu bertahan. Sekalipun demikian, tidak semua pihak (perusahaan atau produsen) yang menginginkan atau bertahan di tengah persaingan melalui inovasi berpikir. Tidak ada jaminan inovasi akan selalu menjadi segalanya, karena persaingan bisnis selalu diikuti dengan ketidakpastian.

Praktik kartel maupun trust dalam bentuk apapun pasti akan berujung pada kondisi yang merugikan konsumen. Sekalipun praktik tersebut diatur oleh pemerintah, kecuali praktik kartel dilakukan oleh perusahaan milik pemerintah yang notabene tidak selalu berorientasi untuk mengejar laba (profit). Praktik akan menutup adanya peluang bagi masuknya inovasi maupun perusahaan (pendatang baru) yang bisa menawarkan harga lebih murah dan pelayanan yang lebih baik. Seringkali pula terjadi, praktik kartel maupun trus akan menutup peluang perusahaan lain (pendatang baru) untuk menawarkan sistem produksi yang lebih baik, sehingga akan mampu menciptakan harga yang lebih efisien (lebih murah).

Apakah praktik kartel maupun trust menguntungkan bagi pelaku-pelakunya?

Belum pernah ada dalam sejarah organisasi bisnis di mana perilaku monopoli akan membuat perusahaan menjadi cukup besar. Nama-nama perusahaan multinasional saat ini, termasuk yang masuk ke Indonesia bukanlah nama-nama yang dihasilkan dari praktik monopoli, melainkan mereka menjadi besar karena dampak dari persaingan usaha yang sehat. Mereka mengkedepankan inovasi di segala lini, bahkan inovasi dalam berpikir. Bertolak belakang dengan mereka yang cenderung berperilaku monopoli melalui praktik kartel. Inovasi bukanlah orientasi utama, bahkan seringkali hanya ditempatkan pada prioritas paling dasar. Pelaku praktik kartel lebih mengkedepankan unsur kolusi bisnis yang tidak jarang akan melibatkan pemerintahan. Itu sebabnya, mengapa perusahaan-perusahaan besar yang pernah ada di Indonesia tidak pernah menjadi ikon dunia. Contoh kongkritnya seperti ASTRA yang setelah reformasi justru menumpuk banyak utang.

Lalu, manfaat apa yang mereka dapatkan dengan melakukan praktik kartel?

Sebenarnya tidak ada sama sekali manfaatnya, kecuali mereka hanya mencoba untuk bertahan. Mereka mungkin masih bisa melakukan ekspansi bisnis, tetapi tidak ada satupun di antaranya yang berpeluang menjadi perusahaan level dunia. Mereka hanya sekedar bisa memutar uang. Manfaatnya mungkin hanya karena mereka bisa bertahan dengan pencapaian yang telah ada. Sekalipun demikian, seluruh konsumen dan karyawannya lah yang akan menanggung kerugian mereka. Dalam banyak hal, praktik kartel biasanya akan diikuti oleh sejumlah pelanggaran hukum lainnya. Misalnya seperti korupsi, pelanggaran pajak, perkara perdata, bahkan sampai pada perkara pidana.

Syarat Terbentuknya dan Karakteristik Kartel
Praktik kartel biasanya diwujudkan ke dalam sebuah kongsi dagang tertentu yang memiliki jenis badan hukum tertentu pula. Semacam perserikatan ini pula memiliki aturan atau ketentuan yang disepakati oleh anggota-anggotanya. Untuk bisa terjadi praktik kartel harus memiliki pernjanjian atau kolusi di antara pelaku usaha. Ada dua bentuk kolusi yang mengindikasikan terjadinya praktik kartel, yaitu:
1. Kolusi Eksplisit
Para anggota-anggotanya mengkomunikasikan kesepakatan mereka secara yang dapat dibuktikan dengan adanya dokumen perjanjian, data audit bersama, kepengurusan kartel, kebijakan-kebijakan tertulis, data penjualan, dan data lainnya. Bentuk kolusi eksplisit tidak selalu harus diwujudkan dalam asosiasi kecil, komunitas terbatas, paguyuban, dan lain sebagainya. Ini berbeda dengan trust, karena pada trust diwujudkan ke dalam asosiasi atau organisasi yang memiliki badan hukum yang cukup jelas.
2. Kolusi Diam-Diam (Implisit)
Para pelaku atau anggota-anggotanya tidak berkomunikasi secara langsung atau tidak melakukan pertemuan terbuka (diliput oleh media). Tetapi mereka para anggota kartel melakukan pertemuan secara tertutup, biasanya dilakukan secara rahasia. Mereka ini pun terkadang menggunakan organisasi berupa asosiasi yang fungsinya sebagai kedok atau kamuflase. Dalam asosiasi tercantum mendukung persaingan usaha yang sehat, tetapi dibalik semua itu hanya sebagai pengalihan. Menurut KPPU, jenis kartel dengan kolusi implisit ini lebih sulit untuk dideteksi. Dari semua kasus kartel di dunia, sekitar 30% di antaranya melibatkan asosiasi. Mengenai larangan melakukan perjanjian tertutup diatur dalam Pasal 15, Undang-Undang No 5 Tahun 1999 Tentang Monopoli dan Persaingan Usaha.

Perlu digarisbawahi, bahwa tidak semuanya jenis kolusi bisnis selalu berkonotasi negatif terhadap persaingan usaha. Terdapat pula kolusi yang positif, seperti kolusi dalam menggalang dana bantuan untuk anak-anak miskin, bencana alam dan sebagainya, atau bentuk kolusi yang sama sekali tidak berkaitan dengan bisnis dan persaingan. Itu sebabnya, kartel secara umum haruslah memiliki karakteristik sebagai berikut:
1. Terdapat konspirasi (persekongkolan) di antara pelaku usaha
2. Melibatkan peran dari senior perusahaan atau jabatan eksekutif perusahaan
3. Biasanya menggunakan asosiasi untuk menutupi persekongkolan tadi
4. Melakukan price fixing atau tindakan untuk melakukan penetapan harga, termasuk pula penetapan kuota produksi.
5. Adanya ancaman atau sanksi bagi anggota-anggotanya yang melanggar kesepakatan atau perjanjian.
6. Adanya distribusi informasi ke seluruh anggota kartel. Informasi yang dimaksudkan berupa laporan keuangan, laporan penjualan, ataupun laporan produksi.
7. Adanya mekanisme kompensasi bagi mereka para anggota yang memiliki produksi lebih besar atau melebihi kuota yang telah ditetapkan bersama. Kompensasi tersebut dapat berupa uang, saham, pembagian bunga deviden yang lebih besar, ataupun bentuk kemitraan lain.

Kondisi-kondisi berikut ini adalah yang membuat pelaku kartel tetap bertahan melakukan praktik monopoli. Dalam hal ini, praktik kartel harus memiliki kondisi-kondisi sebagai berikut:
1. Jumlah pelaku usaha lebih sedikit, atau setidaknya hanya didominasi oleh segelintir perusahaan. Biasanya memiliki jumlah atau ukuran industri sebanyak 5-10 perusahaan di mana hanya terdapat 1-4 perusahaan yang mendominasi di dalam asosiasi.
2. Produknya bersifat homogen atau hanya dilakukan apabila mereka para anggota-anggotanya memiliki produk yang sama.
3. Elastisitas permintaan atas produk-produknya relatif rendah. Seberapa pun mereka menetapkan harga relatif tidak memiliki dampak yang berarti terhadap permintaan. Di sinilah titik kekuatan kartel, karena konsumen tidak dikondisikan tidak memiliki banyak pilihan lain selain menggunakan produk-produk yang dibuat oleh anggota-anggota kartel.
4. Selalu terdapat upaya untuk mencegah masuknya pendatang baru (pesaing)
5. Selalu melakukan kecurangan dalam bentuk laporan keuangan fiktif, data penjualan yang fiktif, dan lain sebagainya.
6. Kartel biasanya dilakukan di sektor bisnis yang membutuhkan investasi yang cukup besar. Di sinilah titik kekuatan mereka yang sekaligus dimanfaatkan untuk semakin memperbesar restriksi atau hambatan bagi masuknya pendatang baru.

Adakah pengecualian atau bentuk perjanjian maupun kesepakatan bisnis di antara korporasi agar tidak dikenakan pasal mengenai kartel ataupun trust?

Memang benar, tidak semua bentuk kesepakatan sepihak di antara korporasi dilarang menurut undang-undang. Pengecualian dapat ditoleransi untuk kondisi-kondisi sebagai berikut:
1. Perbuatan dan atau perjanjian yang bertujuan melaksanakan peraturan perundangundangan yang berlaku;
2. Perjanjian yang berkaitan dengan hak atas kekayaan intelektual seperti lisensi, paten, merek dagang, hak cipta, desain produk industri, rangkaian elektronik terpadu, dan rahasia dagang, serta perjanjian yang berkaitan dengan waralaba;
3. Perjanjian penetapan standar teknis produk barang dan atau jasa yang tidak mengekang dan atau menghalangi persaingan;
4. Perjanjian dalam rangka keagenan yang isinya tidak memuat ketentuan untuk memasok kembali barang dan atau jasa dengan harga lebih rendah daripada harga yang telah diperjanjikan;
5. Perjanjian kerja sama penelitian untuk peningkatan atau perbaikan standar hidup masyarakat luas;
6. Perjanjian internasional yang telah diratifikasi oleh Pemerintah Republik Indonesia;
7. Perjanjian dan atau perbuatan yang bertujuan untuk ekspor yang tidak mengganggu kebutuhan dan atau pasokan pasar dalam negeri;
8. Pelaku usaha yang tergolong dalam Usaha Kecil; atau
9. Kegiatan usaha koperasi yang secara khusus bertujuan untuk melayani anggotanya.

Jika pelaku usaha kecil masih diperbolehkan melakukan kartel, apakah ketentuan tersebut bukan berarti mengesampingkan asas keadilan dalam berekonomi?

Saya ingin menunjukkan sebuah praktik kartel kecil yang dilakukan oleh pelaku usaha penjual makanan lesehan di sepanjang Malioboro (Yogyakarta) dan sekitarnya. Jika diperhatikan, indikasi kartel terlihat dari harga makanan yang dipatok sama untuk setiap penjual. Apabila terdapat selisih, biasanya cuma selisih pada menu tambahan yang sedikit pengaruhnya terhadap penguasaan calon pembeli. Praktik kartel dalam kasus penjual lesehan di Malioboro masih bisa ditoleransi, karena pengaturan harga yang mereka lakukan tidak memiliki dampak yang luas ke wilayah lainnya. Konsumen masih memiliki posisi tawar ataupun pilihan untuk menolak ataupun tidak menolak. Banyak lagi contoh lainnya praktik kartel yang dilakukan oleh sejumlah paguyuban-paguyuban pelaku usaha kecil. Praktk kartel tersebut masih bisa ditoleransi pula, karena tidak ada restriksi atau pembatasan bagi masuknya pendatang baru.

Jenis-Jenis Kartel
Setelah mengetahui dan memahami bentuk perilaku dan praktik kartel, perlu diketahui pula jenis-jenis kartel. Dalam hal ini, praktik kartel dapat diidentifikasi atau dideteksi berdasarkan jenis-jenisnya sebagai berikut.
1. Kartel Daerah
Cakupan kartel ini biasanya menggunakan indikator regional atau wilayah. Ada beragam bentuk dan polanya. Misalnya, kartel yang membagi wilayah pemasarannya berdasarkan regional tertentu. Perusahaan A menguasai Pulau Jawa, kemudian perusahaan B menguasai wilayah di Kalimantan dan Sulawesi atau mungkin dibagi berdasarkan distrik ataupun propinsi. Perusahaan A boleh memasukkan produknya ke wilayah perusahaan B, tetapi tidak boleh melakukan pemasaran dengan agresif seperti melakukan promo khusus regional.
2. Kartel Produksi
Model kartel yang memiliki bentuk kesepakatan untuk menetapkan kuota produksi bagi anggota-anggotanya.
3. Kartel Harga
Model kartel yang dilakukan dengan melakukan kesepakatan untuk menetapkan harga (price fixing) untuk meniadakan persaingan harga. Modus praktik atau polanya bisa bervariasi. Mereka bisa menetapkan harga terendah, termasuk kesepakatan harga untuk musim penjualan (banting harga). Antara kartel harga dan kartel produksi biasanya tidak saling terpisahkan atau biasanya menjadi satu kesepakatan.
4. Kartel Kondisi
Kesepakatan atau perjanjian bisnis yang mereka lakukan melalui praktik kartel berdasarkan kondisi tertentu dalam perjanjian bisnis. Misalnya, pembuatan sistem administrasi (prosedur) dalam pengambilan kredit kendaraan bermotor, penyusunan mekanisme dalam penjualan tunai, prosedur dalam pemberian diskon (potongan harga), bonus, dan sebagainya.
5. Kartel Pembagian Laba
Model kartel yang dalam perjanjiannya berorientasi untuk melakukan kesepakatan atas pembagian laba. Biasanya, pembagian laba diberikan ke pihak (anggota) sebagai bentuk kompensasi atas kesepakatan yang telah mereka setujui. Tujuannya tidak lain untuk semakin memperkuat loyalitas di antara para anggota pelaku kartel.

Dalam dunia nyata, praktik kartel biasanya tidak hanya terbatas untuk satu jenis kartel seperti yang disebutkan di atas. Tidak jarang pelaku kartel dengan asosiasinya justru menggunakan keseluruhan kesepakatan dalam 5 jenis kartel. Tujuannya tidak lain untuk semakin mempersempit adanya persaingan dan tentunya membatasi peluang masuknya pendatang baru. Jika aturan atau kesepakatan kartel ingin dihormati atau dipatuhi anggota-anggotanya, tentu mereka bukan semata melakukan praktik kartel harga maupun produksi, tetapi akan melakukan pula praktik kartel pembagian laba.

Praktik Kartel di Indonesia
Prinsip dasar dari perilaku kartel adalah bentuk monopoli dan perilaku monopoli. Dua kondisi tersebut sudah ada sejak berdirinya republik ini. Praktik kartel tersebut merupakan warisan dari kongsi-kongsi perkebunan dan dagang di era pemerintahan Hindia Belanda. Praktik monopoli ini pun sesungguhnya telah tercantum di dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 berupa penguasaan sumber-sumber perekonomian yang menguasai hajat hidup orang banyak. Sementara itu, negara NKRI terbentuk dan berkembang bersamaan dengan berkembangnya wacana dan studi tentang persaingan dan monopoli di dunia. Di Amerika Serikat sendiri, praktik kartel, trust, dan monopoli barulah mulai disoroti sekitar dekade 1960an. Mengingat di masa setelah kemerdekaan hingga 1960an belum banyak perusahaan-perusahaan swasta, praktis perilaku kartel, trust, dan monopoli belum terlihat.

Perkembangan perilaku monopoli baru mulai terlihat setelah memasuki era Orde Baru. Di awal dekade 1970an, pemerintah mulai memberikan perhatian kepada pihak swasta untuk didorong agar dapat memenuhi target pencapaian substitusi impor. Dengan melibatkan modal asing ataupun investor asing, pencapaian substitusi impor tidak terlalu lama bisa diwujudkan. Praktik kartel dan monopoli di kalangan swasta semakin mulai terlihat pada dekade 1980an. Diduga praktik kartel dan monopoli tersebut merupakan bentuk kesepakatan di antara pemerintah dan kalangan investor (produsen), terutama kalangan investor asing yang melibatkan kalangan produsen di dalam negeri. Apalagi sektor ekonomi yang digarap oleh kalangan swasta tersebut membutuhkan biaya investasi yang cukup besar. Pemerintah hanya bisa memberikan insentif atau perlakuan khusus kepada hanya beberapa produsen di dalam negeri.

Salah satu praktik kartel yang paling dominan di masa itu adalah kartel di antara produsen otomotif. Sebelum masa reformasi 1998, terdapat pengaturan industri yang menetapkan segmen teknologi untuk pasar kendaraan bermotor roda dua. Honda diberikan penguasaan untuk memproduksi dan merakit kendaraan bermotor dengan teknologi 4 tak. Sementara untuk Yamaha dan Suzuki diberikan penguasaan untuk motor terteknologi 2 tak. Dalam hal ini, Honda tidak diperkenankan masuk (merakit dan memproduksi) motor roda dua berteknologi 2 tak, kecuali diperbolehkan masuk melalui impor yang berarti akan dikenakan PPn Bea Masuk yang cukup mahal. Pada kelompok sedan, Toyota melalui ATPM-nya, yaitu Toyota Astra Motor (TAM) mendapatkan kewenangan untuk bermitra dengan pemerintah dalam menyediakan kendaraan-kendaraan dinas untuk pemerintah. Sekalipun demikian, pihak TAM tidak diperkenankan untuk bermitra dengan kalangan swasta dalam penyediaan kendaraan perkantoran, kecuali dengan kesepakatan tertentu. Praktik kartel semacam ini masih terus berlangsung hingga saat ini. Di kelompok sedan, mereka memiliki asosasi sendiri yang bernama Gabungan Industri Kendaraan Bermotor Indonesia atau Gaikindo.

Pada tahun 2009 lalu, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) berhasil membongkar praktik kartel dalam penetapan tarif layanan pesan pendek atau short message service (SMS). Kartel tersebut melibatkan nama-nama perusahaan operator seluler seperti PT Excelcomindo Pratama, Tbk., PT Telkomsel, Tbk., PT Telkom (Persero), PT Bakrie Telecom, Tbk., PT Mobile-8 Telecom, Tbk., dan PT Smart Telecom. Praktik kartel tersebut terindentifikasi dilakukan selama periode dari tahun 2004-2008, serta merugikan konsumen sebesar Rp 2,83 triliun. Praktik kartel dalam industri telepon seluler sesungguhnya sudah terendus cukup lama, bukan semata pada layanan SMS, melainkan pula pada penetapan tarif panggilan (call). Sekalipun pihak KPPU berhasil mengeksekusi kasus tersebut, tetapi denda yang dikenakan untuk masing-masing perusahaan tidaklah seberapa apabila dibandingkan dengan kerugian konsumen yang masih terus berlangsung hingga saat ini. Praktik kartel oleh para operator telepon seluler ini pun semakin meluas, bahkan semakin nyata membatasi masuknya pendatang baru. Kasus yang hampir terungkap adalah kasus operator seluler asal Malaysia, yaitu Axis yang diduga sempat mengalami tekanan industri (politik), akibat tidak mengikuti aturan main dalam persaingan operator telepon seluler.

Pada tahun 2005, KPPU berhasil membongkar praktik kartel dalam produksi garam di dalam negeri. Kesepakatan tertutup yang dilakukan oleh sejumlah produsen tersebut mengatur pasokan garam yang disuplai dari Sumatera Utara. Tahukah Anda, garam ternyat bukan hanya bermanfaat di rumah tangga, melainkan bahan baku vital bagi sektor industri tertentu. Tidak main-main, sektor industri yang sering membutuhkan pasokan garam adalah industri perminyakan. Sektor-sektor lainnya yang cukup penting membutuhkan pasokan garam seperti industri minuman, industri kimia, industri farmasi, industri kertas, dan lain sebagainya. Begitu besar manfaatnya, tetapi bertolak belakang apabila melihat nasib kesejahteraan para petani garam.

Pada tahun 2010, KPPU berhasil membongkar modus praktik kartel dalam industri minyak goreng kemasan maupun minyak goreng curah. Minyak goreng merupakan salah satu dari bahan kebutuhan pokok masyarakat yang kedudukannya sejajar dengan kebutuhan pokok pangan. Praktik kartel tersebut diketahui telah berlangsung selama periode April-Desember 2008 dengan modus price pararelism untuk jenis minyak goreng kemasan maupun jenis minyak goreng curah. Kerugian konsumen ditaksir mencapai Rp 1,27 triliun untuk jenis minyak goreng kemasan (bermerek) dan sebesar Rp 374,3 miliar untuk jenis minyak goreng curah. Sekalipun demikian, kasus ini kandas melalui kasasi di tingkat Mahkamah Agung (MA) atas pengajuan banding oleh sebanyak 20 produsen minyak goreng lokal.

Praktik kartel ini pun ternyata merambah ke industri farmasi. Sekali lagi, KPPU berhasil membongkar adanya kartel di dalam penyediaan obat-obatan hipertensi jenis amplodipine besylate yang melibatkan PT Pfizer Indonesia dan PT Dexa Medica. Bentuk kartel yang dilakukan adalah jenis kartel harga. Ini barulah praktik kartel untuk satu jenis obat-obatan yang berhasil dibongkar. Diduga kuat, praktik kartel terjadi pula untuk obat-obatan lainnya. Masalah kartel dalam industri farmasi di dalam negeri pernah disinggung oleh mantan Menteri Kesehatan, Siti Fadila yang mengeluhkan tentang tata niaga perdagangan obat yang membuat harga obat-obatan menjadi mahal.

KPPU sempat pula membongkar dan mengeksekusi praktik kartel di kalangan operator transportasi udara di dalam negeri. Bentuk praktik kartel yang dibongkar berupa praktik kartel dalam penetapan harga tiket dan tarif fuel surcharge (avtur). Industri penerbangan di dalam negeri mulai tumbuh dan berkembang sejak tahun 2005 dengan kemunculan nama-nama baru dalam maskapai penerbangan nasional. Tidak disangka, kemunculan yang begitu cepat tersebut justru semakin memperkuat jalinan komunikasi bisnis yang berujung pada praktik kartel. Atas kasus tersebut, KPPU memberikan sanksi kepada PT Sriwijaya, PT Metro Batavia, PT Lion Mentari Airlines, PT Wing Abadi Airlines, PT Merpati Nusantara Airline (Persero), PT Travel Express Aviation Services, dan PT Mandala Airlines. Akibat praktik kartel tersebut, konsumen penerbangan mengalami kerugian dengan taksiran mencapai Rp 13,8 triliun selama periode dari tahun 2006-2008. Sekalipun sempat mengajukan banding ke tingkat MA, tetapi pihak MA menolak gugatan tersebut.

Penutup
Rasanya akan menghabiskan cukup banyak halaman apabila menyebutkan satu per satu praktik kartel dalam industri di Indonesia saat ini. Praktik kartel berlangsung dan dilakuan di seluruh sektor perekonomian, tidak terkecuali pula sektor pertanian, pertambangan, dan migas. Belum lama ini, pihak KPPU tengah melakukan investigas terhadap adanya indikasi kuat praktik kartel dalam pengadaan komoditi bawang putih dan pengadaan (impor) daging sapi. Mereka memiliki sendiri asosiasi atau organisasi yang mewadahi kepentingan ekonomi mereka. Agenda mereka cukup jelas, mengatur penetapan harga jual dan kuota (pasokan) ke dalam negeri. Sekalipun legalitas mereka masih bisa sesuai dengan undang-undang, tetapi keberadaan mereka terbukti telah membuat kekisruhan atau kekacauan harga maupun pasokan komoditi di dalam negeri.

Sama halnya dengan upaya untuk melakukan pemberantasan korupsi, untuk memberantas praktik kartel maupun trust membutuhkan kemauan politik (political will) dari pemerintah. Dibandingkan dengan KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi), lembaga komisioner seperti KPPU relatif kurang populer di kalangan masyarakat. Padahal, isu kartel sesungguhnya cukup dekat, bahkan berdampingan maupun beriringan dengan kepentingan politik di dalam isu-isu korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

Sebenarnya tidak terlalu sulit untuk menghadapi praktik kartel. Pada tahun 2001, sejumlah konsumen pengguna telepon seluler di Surabaya sempat melakukan ancaman pemboikotan regional terhadap sejumlah operator seluler. Aksi serupa terjadi lagi di tahun 2012 atas indikasi mafia (kartel) di dalam penyediaan layanan spam. Sejumlah kalangan konsumen menggalang kampanye mengajak masyarakat untuk memboikot penggunaan layanan telepon seluler. Sayangnya, persatuan sikap konsumen seperti ini tidaklah selalu ada dalam setiap kasus kartel atas komoditi tertentu. Di sinilah titik kekuatan para pelaku kartel maupun trust, yaitu posisi tawar di antara produsen dan konsumen. Lembaga perlindungan konsumen tidak selalu dapat menjamin, karena sikap ataupun keputusan dari lembaga perlindungan konsumen tidak selalu mendapatkan dukungan politik dari penyelenggara negara.

Referensi
Postner, Richard A., 2007, Economic Analysis of Law, 7th Edition, Aspen Publishers, New York.
Samuelson, Paul A. and William D. Nordhaus, 2001, Economics, Seventeenth Edition, McGraw-Hill, New York.
Siswanto, Arief, 2002, Hukum Persaingan Usaha, Penerbit Ghalia Indonesia, Jakarta.