JALAN TENGAH KISRUH KEBIJAKAN HARGA BBM

Untuk yang kesekian kalinya, menjelang berakhirnya masa Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II, pemerintah kembali mengeluarkan opsi untuk menaikkan harga BBM. Opsi kebijakan harga Bahan Bakar Minyak (BBM) tersebut memperkuat opsi sebelumnya yang membatasi pasokan BBM bersubsidi. Kekisruhan pun dimulai, polemik menuai di masyarakat, termasuk pertentangannya. Bagaimana seharusnya jalan tengah untuk mengurai kekisruhan kebijakan harga BBM?

Sekitar awal bulan April 2013, pemerintah telah memutuskan untuk membatasi pasokan BBM bersubsidi untuk bensin jenis premium dan solar. Kelangkaan pun terjadi di mana-mana yang kemudian menyebabkan antrean panjang yang justru dialami oleh kelompok-kelompok yang produktif. Beberapa di antaranya adalah kendaraan umum, seperti truk pengangkut barang, kendaraan angkutan milik perusahaan pertambangan, truk perniagaan, serta kendaraan umum pengangkut penumpang. Kelompok nelayan pun turut terkena imbasnya, karena semakin sulit mendapatkan solar, sehingga membuat banyak nelayan tidak melaut selama beberapa kesempatan melaut. Begitu pula dengan kelompok petani yang menggunakan peralatan (mesin) pertanian yang bergantung dengan solar dan bensin jenis premium.

Pihak pemerintah berkilah, apabila langkah kebijakan tersebut diambil untuk menghindarkan dari jebolnya APBN akibat besarnya porsi pos subsidi untuk BBM. Pada tahun anggaran 2013, porsi subsidi BBM diperkirakan akan mencapai di atas Rp 200 triliun. Angka tersebut meningkat hampir dua kali lipat dari realisasi pos subsidi BBM di tahun 2012. Pemerintah pun berdalih, subsidi BBM justru dinikmati oleh orang-orang kaya. Lagi-lagi pemerintah berdalih, apabial selisih (spread) dengan harga internasional yang kemudian menyebabkan semakin maraknya penyelundupan BBM. Singkat kata, membengkaknya pos subsidi BBM dianggap tidak tepat sasaran (tidak efektif alokasinya). Sayangnya, pemerintah pun menghindar dari kenyataan, apabila membengkaknya subsidi BBM itu pula dikarenakan sikap dan kebijakan pemerintah itu sendiri.

Saya tidak ingin berdebat soal argumentasi ataupun asumsi-asumsi yang digunakan oleh pemerintah. Saya pun tidak paham, prinsip yang digunakan atas istilah harga internasional, karena harga internasional di sini memiliki beragam varian dan variabel. Orang kaya seperti apa pula yang dimaksudkan oleh pemerintah, sementara faktanya yang paling serius terkena dampaknya justru para nelayan dan petani yang hidupnya masih banyak yang berada di bawah garis konsumsi. Pihak pemerintah pun nampaknya akan eggan mengakui kebijakannya di bidang otomotif akan turut menyebabkan jebolnya pos subsidi BBM. Saya di sini tetap mencoba untuk menggunakan argumentasi pemerintah tetang permasalahan jebolnya pos subsidi BBM.

Identifikasi Sumber Masalah
Singkat kata, sumber dari segala sumber permasalahan tentang kekisruhan harga BBM berasal dari tata kelola kebijakan energi nasional. Harus diakui, kekeliruan dalam tata kelola kebijakan energi sudah berlangsung sejak masa rezim Orde Baru. Pengelolaan kebijakan energi untuk konsumsi masyarakat masih berorientasi pada bahan bakar minyak. Ada beberapa pilihan untuk mengakses diversifikasi energi, seperti pemanfaatan bahan bakar gas (BBG), maupun bahan bakar nabati. Sayangnya, pilihan yang sesungguhnya sudah dipikirkan tidak diterapkan sebagai bagian dari upaya untuk menjaga kesinambungan konsumsi energi nasional. Sumber masalah yang semestinya diselesaikan solusinya adalah ketergantungan terhadap minyak.

Andai saja menggunakan kondisi esktrim di mana pemerintah pada saat ini pula memotong pasokan bensin jenis premium (RON85) hingga lebih dari separuhnya, apakah tindakan tersebut akan menyelesaikan masalah? Jika diperhatikan, di setiap pompa bensin (SPBU), kapasitas tanki pemuatan untuk bensin premium masih jauh lebih besar dibandingkan bensin jenis non premium. Setidaknya, untuk selang pengisiannya rata-rata memiliki perbandingan 3:1 di mana 3 buah untuk bensin premium dan 1 untuk bensin non premium. In berarti, infrastruktur yang tersedia saat ini masih jauh dari siap untuk bisa mengakomodasi kondisi ekstrim kebijakan pemotongan pasokan bensin jenis premium. Singkat kata, kebijakan dengan membatasi pasokan tersebut dianggap tidak rasional untuk menyelesaikan sumber permasalahan.

Di antara infrastruktur di bidang energi minyak adalah ketersediaan kilang-kilang minyak maupun kilang-kilang untuk produk minyak bumi. Untuk saat ini, pasokan energi minyak di Indonesia berasal dari operasional 6 buah kilang minyak. Jumlah kilang minyak tersebut tidak mengalami perkembangan, kecuali hanya terjadi penambahan kapasitas di setiap kilang minyak. Padahal, menurut pihak PT Pertamina (Persero) sendiri, untuk bisa mempertahankan ketahanan energi hingga 2025 setidaknya harus membutuhkan sebanyak 9 buah kilang minyak baru (Pikiran Rakyat, Rabu, 6 Juni 2012). Masalah krisis kilang minyak ini seharusnya sudah jauh dipikirkan realisasinya sejak masuk masa reformasi. Permasalahan lain, kebanyakan kilang minyak di Indonesia bukan didesain untuk menampung minyak produksi sendiri, melainkan untuk menampung minyak-minyak mentah yang berasal dari Timur Tengah. Salah satu di antaranya adalah kilang minyak di Cilacap yang selama ini memasok 44% kebutuhan produk minyak di dalam negeri (Republika Online, Kamis, 6 Februari 2012).

Indonesia sampai hari ini dikenal sebagai eksportir gas alam terbesar di dunia. Cadangan gas alam yang terduga mungkin masih di bawah Rusia ataupun Venezuela. Tetapi masih banyak cadangan gas alam yang belum teridentifikasi. Sayangnya, dari seluruh produksi gas alam, lebih dari separuhnya justru diorientasikan untuk ekspor. Di dalam negeri sendiri, masyarakat rumah tangga lebih banyak dipaksakan untuk mengkonsumsi gas buangan minyak mentah yang disebut LPG atau elpiji (gas murah). Padahal, gas alam atau dikenal dengan istilah LNG, selain lebih murah, ketersediaannya yang masih melimpah, serta memiliki sifat pembakaran yang jauh lebih baik daripada bahan bakar jenis minyak. Perlu diketahui oleh masyarakat, bahwa Indonesia adalah negara pertama di Asia Tenggara yang memperkenalkan produk gas alam berupa bahan bakar gas (BBG) dan pertama kali pula yeng mengoperasionalkan stasiun pengisiannya (SPBG).

Terkait dengan carut-marutnya kebijakan energi, saya sependapat dengan pandangan Dr Widjajono Partowidagdo (almarhum), bahwa Indonesia seharusnya mengurangi penjualan bensin jenis RON85 yang selama ini dikenal dengan nama bensin premium. Karakteristik dari produk bahan bakar minyak seharusnya mengikuti atau seiring dengan perkembangan teknologi di bidang otomotif. Jenis bensin yang beredar di tanah air adalah jenis RON85, RON92, dan RON95. Bensin jenis RON85 seharusnya sudah tidak lagi relevan untuk mendominasi distribusi bahan bakar jenis bensin. Mesin kendaraan bermotor yang beredar di Indonesia sejak tahun 2000 sebenarnya sudah mengadopsi teknologi dengan kompresi minimal sebesar 9:0. Itu berarti, sejak awal dekade 2000an, pemerintah seharusnya mengurangi pasokan untuk bensin RON85 dan mulai memperbanyak bensin RON90. Bensin jenis RON85 sebenarnya hanya ideal untuk kendaraan bermotor yang diproduksi (versi internasional) sekitar dekade 1990an.

Fakta ini mungkin tidak banyak yang diketahui oleh masyarakat Indonesia. Produk-produk minyak seperti bensin dan solar maupun turunannya diproduksi dari minyak-minyak mentah yang didatangkan dari Timur Tengah. Fakta ini sudah berlangsung cukup lama, sejak maraknya pembangunan di sektor migas di dekade 1970an dan 1980an. Kilang-kilang yang dibangun di Indonesia hanya didesain untuk menampung minyak dari Timur Tengah. Sebagian besar dari minyak mentah Indonesia ditampung justru di Singapura. Alasan yang melatarbelakangi model kebijakan tersebut masih terbilang masuk akal. Minyak mentah Indonesia memiliki nilai/harga yang lebih tinggi dibandingkan dengan minyak mentah dari Timur Tengah yang harganya jauh lebih murah. Keuntungan penjualan minyak tadi kemudian digunakan untuk membeli minyak mentah dari Timur Tengah atau produk-produk minyak dari Timur Tengah. Permasalahannya terletak pada trader yang selama ini dikuasai oleh Petral (anak perusahaan PT Pertamina (Persero) yang berkantor di Singapura).

Di antara 20 negara-negara yang tergabung di dalam G-20, mungkin hanya Indonesia satu-satunya negara dengan sarana transportasi umum paling minim. Fungsi transportasi umum bukan semata dalam rangka memenuhi ketersediaan sarana publik, melainkan memiliki fungsi pula untuk mengurangi ketergantungan terhadap energi yang tidak terbaharukan (unrenewable energy). Begitu pula dengan ketersediaan sarana pejalan kaki maupun pesepeda yang nyaris sulit ditemukan di kota-kota besar. Permasalahan ini pun sesungguhnya telah berakar dari sejak masa pembangunan yang masih dikelola oleh masa Orba. Tetapi harus pula digarisbawahi, konsentrasi kendaraan bermotor ataupun mobilitas manusia di masa itu tidak sepadat seperti sekarang ini.

Segera Menuju Ke Infrastruktur BBG dan SPBG
Liquid Natural Gas (LNG) yang selama ini dikenal dengan istilah BBG (bahan bakar gas) merupakan jenis bahan bakar kendaraan bermotor yang paling efisien. BBG memiliki keunggulan berupa lebih hemat bahan bakar dan memiliki gas buang yang jauh lebih bersih daripada bahan bakar minyak. Ketersediaannya yang melimpah menyebabkan harga BBG relatif jauh lebih murah dibandingkan BBM. Tidak ada yang keberatan untuk membayar sebesar Rp 4000/liter BBG di mana 1 liternya bisa menghasilkan efisiensi rata-rata mencapai di atas 300% dari bahan bakar minyak. Atas keunggulan tersebut, Indonesia adalah negara pertama di Asia Tenggara yang memperkenalkan BBG ke masyarakat, tepatnya di tahun 1995 dan berlokasi di Jakarta. Sayangnya, setelah berakhirnya era pemerintahan Soeharto, program BBG tidak ditindaklanjuti sebagai prioritas program pengelolaan energi.

Tidak lama setelah Indonesia, Malaysia mengikuti memperkenalkan BBG pada tahun 1996. Hanya berselisih satu tahun, kini Malaysia sudah memiliki pos resmi SPBG sebanyak lebih dari 5.000 unit di seluruh negeri. Thailand baru memperkenalkan BBG di tahun 1999, bertepatan dengan krisis ekonomi dunia. Sekalipun sempat tesendar-sendat, tetapi dengan konsisten kebijakan telah menghasilkan lebih dari 2.500 outlet SPBG. Di Filipina, hampir 80% angkutan umum di perkotaan telah menggunakan BBG, terutama jenis angkutan tuk-tuk atau angkutan umum khas masyarakat Filipina. Sekedar berandai-andai, apabila separuh saja angkutan umum di Indonesia mengguankan BBG, maka penghematan atas subsidi BBM diperkirakan bisa mencapai hingga 18,5% (berdasarkan data Dinas Perhubungan Darat, 2012).

Thailand dan India mungkin bisa menjadi contoh kasus yang lebih tepat bagi pemerintah dalam mengimplementasikan kebijakan konversi energi dari minyak ke gas. Sasaran utama konversi tersebut di negara mereka adalah kendaraan umum, terutama jenis kendaraan umum tradisional yang masih menggunakan mesin berteknologi tahun 1980an dan 1990an. Mahalnya harga konverter kit membuat Thailand memilih untuk mendesain dan membuat sendiri konverter kit buatan mereka. Target waktu pelaksanaannya pun cukup rasional, antara 5-6 tahun. Di Indonesia sendiri, sebanyak 75% kendaraan bermotor terkonsentrasi di Pulau Jawa. Ini berarti tidak terlalu sulit dengan mengambil P. Jawa sebagai basis sasaran regional dalam pelaksanaan kebijakan konversi BBM ke BBG. Pemerintah harus membuka ruang birokrasi seluas-luasnya bagi pihak manapun untuk turut berpartisipasi dalam pengembangan SPBG maupun pembuatan konverter kit. Rentang waktu antara 3-4 tahun sudah cukup rasional untuk memulai konversi energi tersebut di Pulau Jawa dan terutama di kawasan Ibukota dan kawasan yang mengintarinya di Propinsi Jawa Barat. Konverter kit untuk kendaraan bermotor sebenarnya cukup mudah untuk dibuat dan dikerjakan oleh tenaga-tenaga mekanik di Indonesia. Implementasinya pun bisa diadopsikan ke kendaraan bermotor roda dua (atau roda tiga) yang umumnya digunakan untuk keperluan usaha.

Memperbanyak Kilang-Kilang Strategis
Salah satu faktor penyebab harga beli BBM menjadi mahal berasal dari faktor pembelian yang selama ini dikelola oleh pihak Petral. Anak perusahaan PT Pertamina (Persero) tersebut justru mengambil tempat di Singapura sebagai basis operasional perusahaan. Alasannya disebutkan karena Singapura adalah market oil yang selama ini menjadi tempat bagi Indonesia untuk memperdagangkan minyak maupun BBM. Di sinilah dilakukan sejumlah pemesanan atas seluruh produk-produk minyak bumi, termasuk pula avtur ataupun avgas. Spekulasi harga menjadi semakin tinggi, dikarenakan Indonesia tidak memiliki banyak cadangan minyak yang tersimpan di kilang-kilang yang sudah ada. Akibatnya, pemerintah memilii posisi tawar yang rendah di mana harga produk-produk minyak lebih banyak dibeli lebih mahal.

Direktur Utama PT Pertamina (Persero) pernah menyampaikan sebuah pernyataan, bahwa cadangan minyak pada kilang-kilang minyak di dalam negeri hanya mampu bertahan kurang dari 1 bulan pada kondisi darurat nasional. Kondisi darurat yang dimaksudkan berupa perang. Padahal, Malaysia saja memiliki kemampuan penyimpanan cadangan minyak mentah dalam kondisi darurat selama hampir 5 bulan, Singapura bahkan bisa menyimpan hingga lebih dari 6 bulan. Seluruh kilang minyak di dalam negeri yang saat ini tersebar di 6 lokasi hanya mampu memenuhi kebutuhan BBM untuk beberapa hari saja. Pernyataan Dirut PT Pertamina (Persero) tersebut sudah disampaikan di depan DPR RI pada tahun 2010 lalu. Hingga kwartal pertama 2013 ini belum ada satu pun di antara rencana untuk memperbanyak lokasi kilang minyak yang terselesaikan. Inilah yang menyebabkan Indonesia selalu kalah posisi tawarnya oleh Petral, karena lemahnya spekulasi cadangan minyak di dalam negeri.

Membuka Opsi Untuk RON90
Anda mungkin sudah pernah mendengar tentang istilah teknologi mesin kendaraan bermotor yang menggunakan teknologi injeksi. Teknologi tersebut sudah diterapkan luas di akhir dekade 1980an. Jepang sebenarnya sudah memasok kendaraan bermotor berteknologi injeksi sejak awal dekade 1990an. Salah satu karakteristik kendaraan berteknologi injeksi yang membedakannya dengan teknologi sebelumnya terletak pada jenis penggunan bahan bakar. Teknologi injeksi akan lebih baik apabila didukung dengan jenis bensin dengan okton minimal bernilai 90 atau RON90. Di negara-negara tetangga, distribusi atau peredaran bensin dengan oktan 85 sudah nyaris sulit ditemukan. Kebanyakan di antaranya justru didominasi oleh jenis bahan bakar bensin dengan kadar oktan paling rendah bernilai 90 atau RON90. Bensin RON85 saat ini pun sudah selayaknya harus di-upgrade ke RON90, karena rata-rata mesin kendaraan bermotor produksi mulai tahun 2001 lebih cocok untuk mengkonsumsi RON90 ketimbang RON85.

Agen Tunggal Pemegang Merek (ATPM) Jepang di Thailand sudah memasok kendaraan berteknologi injeksi sejak tahun 2002. Begitu pula dengan Malaysia yang sudah mengharuskan untuk menggunakan teknologi injeksi sejak tahun 2003 untuk seluruh jenis kendaraan yang masuk maupun yang dirakit di pabrik perakitan manapun. Honda Nova yang dirakit di pabrik perakitan Honda di Thailand pada tahun 1995 adalah jenis kendaraan bermotor roda dua yang sudah berteknologi injeksi. Kendaraan ini sempat diperkenalkan oleh publik Indonesia pada tahun 1996, tetapi kemudian dilarang masuk oleh pemerintah Indonesia. Kehadiran regulasi untuk kendaraan berteknologi dengan kompresi tinggi praktis diikuti dengan regulasi untuk mendistribusikan jenis bahan bakar dengan oktan yang lebih tinggi, minimal dengan kadar oktan sebesar 90. Ironisnya, Indonesia yang tengah berupaya terdepan di bidang otomotif di lingkup regional baru menerapkan produksi kendaraan injeksi secara massal pada tahun 2013. Sekalipun belum banyak yang berteknologi injeksi, tetapi kendaraan bermotor yang diproduksi dan masuk ke Indonesia mulai tahun 2002 sudah menggunakan teknologi kompresi tinggi. Ini berarti Indonesia sudah semestinya melakukan upgrade dari RON85 ke RON90.

Tentu saja implikasi atas upgrade jenis bensin tersebut akan menyebabkan harga bensin menjadi semakin mahal. Tetapi manfaat yang dibayarkan oleh masyarakat pun secara signifikan bertambah. Efisiensi kendaraan bertambah, serta memiliki gas buang yang lebih bersih daripada bensin jenis RON85. Ini adalah bagian dari upaya untuk mengendalikan kepemilikan kendaraan bermotor dengan menaikkan ongkos operasionalnya secara rasional. Menaikkan harga RON85 dari Rp 4.500/liter menjadi Rp 9.000/liter jauh tidak rasional dan tidak wajar. Sebagai catatan, wacana tentang bensin RON90 sudah pernah dikemukakan di tahun 1996, kemudian dikemukakan kembali oleh eks Wamen ESDM Widjjanto Partowidagdo (almarhum) pada tahun 2010.

Promosi Aktif Untuk Pertamax 92 dan 95
Saya pribadi selama ini adalah pengguna setia bensin jenis Pertamax 92. Motor saya selama ini hanyalah motor lama dengan teknologi pengapian CDI. Kompresinya pun masih sekitar angka 9:0 atau masih lebih rendah ketimbang kompresi motor Honda SupraX. Awalnya hanya mencoba untuk merasakan efek bensin dengan oktan yang lebih tinggi. Lagipula, mekanik bengkel pula menganjurkan untuk mengisinya dengan Pertamax 92. Ternyata kemanfaatan cukup terasa sekali. Bukan hanya konsumsi bensin menjadi lebih irit, tetapi ruang pembakaran pun menjadi lebih bersih setelah mengkonsumsi RON92. Keheranan saya, mengapa kemanfaatan ekonomis dari Pertamax tersebut tidak disosialisasikan secara luas oleh pihak PT Pertamina (Persero) cq. Pemerintah?

Dalam beberapa bulan belakangan ini, sejumlah ATPM mengklaim kendaraan bermotor yang mereka jual malah mengklaim cukup aman diisi dengan bensin jenis premium (RON85). Ini adalah sebuah kemunduran nyata dari dampak salah kelola kebijakan energi nasional. Bensin premium sudah terbukti memiliki efisiensi rendah dan memiliki emisi gas buang yang cukup tinggi. Tidak selaras dengan teknologi otomotif yang justru mensyaratkan jenis bensin dengan oktan yang lebih tinggi. Di sini terlihat pula, ada ketidakselarasan di antara kebijakan ketahanan energi nasional dan kebijakan di bidang perdagangan. Ketimbang memaksakan dengan melakukan penyesatan opini melalui istilah “Bensin Untuk Rakyat Miskin” atau himbauan serupa, akan lebih baik pemerintah menggalang koordinasi untuk menggerakkan ATPM dalam mempromosikan penggunaan bahan bakar dengan oktan tinggi.

Ketimbang memberikan himbauan yang tidak tepat mengenai sasaran, akan lebih baik pemerintah melalui PT Pertamina (Persero) mengarahkan masyarakat untuk menggunakan bensin jenis Pertamax. Dalam hal ini pula membutuhkan koordinasi di antara Kementrian Energi, Kementrian Perindustrian, dan Kementrian Perdagangan. Regulasi untuk bidang otomotif mesti disesuaikan untuk mendukung promosi bensin oktan tinggi. Di awal pelaksanaan, pemerintah memang harus memberikan insentif pemasaran untuk menarik minat masyarakat dalam menggunakan produk minyak jenis RON92 maupun RON95. Misalnya dengan memberikan voucher, doorprize, bonus pembelian Pertamax, kemudahan pembayaran, pemberian merchandise, dan lain sebagainya. Divisi pemasaran di PT Pertamina (Persero) sebenarnya sudah pernah menerapkan program pemasaran tersebut, bahkan hingga menggandeng kalangan perbankan dan ritel. Dengan menggunakan promosi aktif seperti akan lebih efektif mengarahkan perilaku konsumsi masyarakat akan BBM, ketimbang menggunakan himbauan “Bensin UntuK Orang Miskin” yang sudah terbukti tidak efektif.

Kembali Ke Transportasi Umum
Menurut saya, inilah yang nantinya akan menjadi bagian yang tersulit dari kebijakan ketahanan energi nasional. Keberpihakan terhadap transportasi umum berarti akan berhadapan dengan kepentingan berbagai pihak, termasuk pula kepentingan internasional. Rendahnya keberpihakan pada transportasi umum menyebabkan keberadaan transportasi terkesan dipinggirkan. Padahal, di negera-negara industri maju seperti Jepang, Korea Selatan, Taiwan, Inggris, Jerman, Amerika, Perancis, dan lain-lain, transportasi umum dimanfaatkan oleh berbagai kalangan ataupun status ekonomi. Sebut saja mulai dari pengusaha besar seperti Warren Buffet, US Vice President, artis, para profesional, pelajar, mahasiswa, dan rumah tangga memanfaatkan transportasi umum. Tidak ada kesan diskriminasi, karena kebijakannya lebih berpihak pada transportasi umum.

Satu-satunya kendala untuk mengembalikan keberpihakan tersebut berasal dari kebijakan di bidang otomotif. Sejak era dekade 1970an dan 1980an, pemerintah terlalu memaksakan untuk mewujudkan basis industri otomotif. Investor asing terbukti berdatangan di masa itu, tetapi dampak jangka panjangnya cukup mahal, karena membuat pemerintah menjadi sangat tergantung pada kepentingan industri otomotif global. Akibatnya, pemerintah pun harus menggeser keberpihakannya untuk lebih mendukung industri di bidang otomatif, ketimbang harus mengakomodasi sepenuhnya bagi ketersediaan transportasi publik. Tidaklah mengherankan apabila bis-bis kota di Yogyakarta sudah mulai menghilang selama 10 tahun belakangan ini. Sementara itu, jumlah kendaraan bermotor terus tumbuh melampaui kemampuan panjang jalan raya. Kemacetan lalu lintas yang akhir-akhir ini menghiasi pemadangan di sejumlah kota-kota besar sudah berada pada ambang batas kemacetan parah. Padahal, kemacetan tersebut berarti pula telah terbuangnya bahan bakar minyak dengan percuma atau telah terjadi inefisiensi masif dalam penggunaan bahan bakar.

Perlukah Membatasi/Menghapus BBM Bersubsidi?
Perlu digarisbawahi agar tida terjadi kekeliruan persepsi, bahwa BBM bersubsidi yang dimaksudkan adalah bensin premium (RON85) dan solar. Bensin jenis premium memang sudah saatnya untuk mulai dibatasi, karena teknologi otomotif sudah tidak lagi relevan untuk untuk jenis bensin dengan oktan di bawah 90. Hingga saat ini, sangat sedikit sekali kendaraan pribadi yang masih menggunakan BBM jenis solar. Jika pun ada, biasanya adalah jenis kendaraan mewah yang berarti hanya dimiliki oleh orang-orang tertentu. Pemerintah bisa menggolongkan kendaraan pribadi seperti ini ke dalam jenis kendaraan mewah, terutama untuk jenis kendaraan yang bukan diperuntukkan untuk keperluan niaga.

Apakah bentuk insentif dan subsidi tadi tidak akan menyalahi ketentuan yang digariskan oleh WTO?

Sebenarnya bukan semata WTO, tetapi dalam beberapa butir nota kesepahaman (MoU) dengan IMF mengharuskan Indonesia untuk menghapus subsidi BBM. Apabila mereka mau 'fair' dengan Indonesia, mereka hendaknya tidak pula menutup mata dengan insentif besar-besaran dan sangat nyata diberikan oleh Pemerintah China kepada kalangan usaha dan industri di dalam negerinya sendiri. Tidak sedikit pula di antara negara industri maju yang masih saja memberlakukan intervensi ekonomi dari pemerintahnya secara langsung maupun tidak langsung. Menyikapi pertanyaan tersebut, dibutuhkan tidak sekedar keberanian, tetapi ketegasan dari kepala negara yang didukung oleh segenap elemen politik di dalam negeri..

Opsi untuk menghapus subsidi BBM mauun secara umum subsidi energi adalah keputusan yang bersifat situasional. Apabila keputusannya untuk menghapus, maka penghapusan tersebut tidak boleh sampai menciptakan gejolak ekonomi dan sosial di mana keberadaan subsidi masih sangat dibutuhkan oleh masyarakat. Apabila keputusannya tetap mempertahankan, maka keputusan tersebut harus diimbangi dengan upaya untuk mengurangi ketergantungan dengan memperluas diverifikasi energi maupun sumber-sumber energi. Dalam hal ini, pemerintah atau pembuat kebijakan harus memiliki sikap sendiri yang tidak terkooptasi dengan faktor-faktor di luar Indonesia. Sangat tidak relevan membandingkan begitu saja dengan negara-negara lain yang belum tentu sama latar belakang permasalahannya.

Kapan Lagi Jika Bukan Sekarang
Kekisruhan kebijakan energi sesungguhnya sudah berlangsung sejak lama, bahkan sejak pertama kali republik ini berdiri. Mereka yang saat ini berada di dalam jalur pembuat kebijakan hendaknya turut melibatkan semua pihak untuk bisa mengambil pelajaran berharga dari kasus-kasus kebijakan energi di masa lalu. Satu di antara sekian sumber permasalahan dalam desain kebijakan adalah karena setiap kebijakan dibuat bukan untuk menyelesaikan sumber permasalahannya. Hasilnya, kebijakan yang baru justru semakin menciptakan masalah baru yang lebih rumit.

Apakah solusi jangka pendek terhadap anggapan APBN jebol?

Perlu saya klarifikasi, istilah APBN jebol mungkin merujuk pada pengertian adanya salah satu pos pengeluaran yang berpotensi menyebabkan APBN menjadi semakin defisit. Jika demikian halnya, istilah APBN jebol sudah terjadi sejak republik ini berdiri. Pos subsidi energi ataupun subsidi BBM tidak bisa begitu saja menjadi 'kambing hitam' terhadap defisit APBN. Istilah lain yang muncul menyebutkan alokasi subsidi BBM yang 'salah sasaran'. Maksudnya, subsidi BBM oleh pemerintah disebutkan hanya dinikmati oleh orang kaya. Pernyataan semacam ini sebenarnya bisa menjadi multi persepsi. Apapun persepsinya, apabila memang benar disebut 'salah sasaran', itu berarti perekonomian nasional tidak mengalami pertumbuhan. Pemerintah sendiri masih menikmati pajak atas penjualan bensin premium maupun solar.

Anggaplah demikian, saya coba tetap pergunakan persepsi versi pemerintah. Sekalipun demikian, solusi jangka pendek atas kebijakan energi yang salah kelola tidak bisa dengan mengorbankan kepentingan orang banyak. Apakah adil, pemerintah memaksakan untuk menghapus subsidi BBM, tetapi hasil investigasi atas audit Petral masih dalam proses atau mengalami kebuntuan? Jika pemerintah belum bisa memberikan rasa adil, sebaiknya subsidi BBM tetap dipertahankan. Opsi kenaikan masih terbuka, tetapi kenaikan tersebut haruslah wajar dan sebanding dengan tanggungjawab atas kebijakan energi yang salah kelola. Ini adalah konsekuensi yang nantinya akan ditanggung bersama di antara pemerintah dan rakyat Indonesia.

Setelah sekian lama berulang polemik tentang kekisruhan kebijakan energi, kapan lagi harus serius untuk mewujudkan ketahanan energi. Mungkin sudah terlampau besar waktu dan biaya yang terbuang, tetapi belum terlambat untuk mendesain ulang kembali tata kelola kebijakan energi.

Baca Selengkapnya »

SEJARAH KEBIJAKAN PANGAN DI INDONESIA: SUATU TINJAUAN

Pangan (food) dimaknai sebagai komoditi yang dikelola, diperdagangkan, dan diperuntukkan untuk memenuhi kebutuhan makanan pokok sehari-hari. Persoalan pangan sudah sejak lama dipikirkan di masa kemunculan kerajaan-kerajaan nusantara. Tidak sedikit sejarah mencatat, persoalan pangan menajdi penentu kelanggengan atau kejayaan suatu kekuasaan. Sampai hari ini, ketika terbit Indonesia di era reformasi pun demikian. Seorang ekonom, Sjahrir (1986) pernah berujuar, siapa yang menguasai pangan, maka dia yang akan mengusai orang (kekuasaan). Bagaimanakah perjalanan sejarah pangan di Indonesia?

Masa Kerajaan-Kerajaan Kuno/Klasik
Kehadiran kerajaan kuno di Nusantara ditandai dengan masuknya pengaruh dari luar, yaitu pengaruh dari Islam, Hindu, dan Budha. Merekalah yang pertama kali membangun sistem pemerintahan, sistem sosial, dan membangun kebudayaan baru. Mereka di antaranya seperti Kerajaan Yawa Dwipa (200 SM), Kerajaan Kutai Kertanegara (400 SM, tertua), kemudian disusul kemunculan Srivijaya dan Majapahit. Darimana pun mereka berasal, atau dari pengaruh agama manapun mereka dibesarkan, kekuatan pertanian (pangan) menjadi penentu kekuasaan.

Mengingat pengaruh kebudayaan datang atau berasal dari luar, maka satu-satunya jalur penghubungnya adalah laut. Seluruh pulau-pulau di wilayah Nusantara terhubung satu sama lain melalui lautan. Itu sebabnya, kerajaan-kerajaan kuno di masa lalu memiliki orientasi untuk menguasai lautan. Mereka yang tadinya memiliki pusat kekuasaan jauh di pedalaman pun pada akhirnya harus menguasai wilayah pesisir. Tetapi mereka yang sebelumnya menguasai pesisir pun akan masuk ke pedalaman untuk menguasai wilayah-wilayah strategis. Catatan sejarah melalui bukti prasasti ataupun arisp-arsip kuno menyebutkan dua kata kunci yang berhubungan dengan pangan, yaitu pertanian dan perikanan (maritim).

Mengapa kerajaan besar seperti Srivijaya maupun Majapahit harus melakukan ekspansi hingga menguasai seluruh wilayah Nusantara? Rasanya mustahil apabila hanya untuk menguasai wilayah tertentu tanpa harus menguasai laut yang menghubungkan wilayah pusat dan wilayah otoritas di luar wilayah pusat. Laut bukan semata menjadi sarana penghubung, melainkan menyimpan sejumlah besar sumber daya untuk memenuhi kebutuhan pangan. Ketersediaannya cukup melimpah dan bisa diambil (dieksploitasi) kapan saja. Lain halnya jika hanya bergantung dengan sumber protein hewani yang berasal dari ternak seperti sapi/lembu, ayam, kambing, dan sebagainya yang mesti harus menunggu masa potong (dewasa).

Aktivitas tanaman pangan di masa itu lebih condong pada jenis tanaman untuk pemenuhan kebutuhan karbohidratnya. Misalnya seperti padi dan jagung. Tetapi kedua jenis tanaman tersebut tidak merata tersebar di seluruh wilayah, tergantung dari budaya tanaman pangan lokal seperti di Kalimantan, Sulawesi, Ambon, dan Papua. Tanaman padi nampaknya lebih dominan ditemukan di Pulau Sumatera, Jawa, dan Sulawesi. Di wilayah Maluku hinga Ternate tidak banyak penemuan pertanian kuno yang menunjukkan ciri khas bekas penggunaan teknologi tanaman padi. Di Ternate itu pun baru mulai ditanami beras setelah masuk ke era kemerdekaan. Mengingat perdagangan tanaman pangan masih didominasi oleh jenis tanaman kebutuhan pokok, maka jenis tanaman seperti rempah-rempah dan komoditi untuk bumbu-bumbu masakan relatif belum terlalu dominan.

Di Kamboja, kejayaan Kerajaan Khmer mengalami kejatuhan yang masanya bersamaan dengan kedatangan musim kemarau panjang. Kerajaan Khmer dan bangsa Khmer sangat bergantung sekali dengan jenis tahaman padi, serta relatif sedikit memiliki pilihan untuk mencari sumber makanan pengganti (tanaman substitusi). Tetapi kejadian di Khmer justru tidak banyak ditemukan dalam catatan sejarah kerajaan-kerajaan Nusantara. Keruntuhan kerajaan-kerajaan besar di Nusantara bukan dipicu oleh faktor kendala alam yang berdampak pada tanaman pangan, melainkan karena faktor perebutan kekuasaan (internal) ataupun serangan dari kerajaan lain. Wilayah utama di Sumatera dan Jawa pun mengenal musim kemarau atau musim paceklik, tetapi kondisi tersebut tidak sampai pada situasi yang menyebabkan terjadinya keguncangan politik ataupun sosial.

Ada sejumlah kemungkinan mengenai pola tanam dan strategi pertanian di masa kerajaan-kerajaan Nusantara. Mereka memiliki komoditi alternatif untuk bisa menggantikan komoditi andalannya yang berasal dari tanaman beras. Bisa jadi, komoditi alternatif yang dimaksudkan merujuk pada strategi diversifikasi pangan. Melalui penguasaan laut, mereka pun menguasai hasil-hasil perikanan yang laut yang sudah diperjualbelikan hingga ke pelosok. Mereka diduga sudah menguasai teknik-teknik pengawetan makanan secara alami sejak masa Kerajaan Majapahit. Sekalipun demikian, hasil-hasil perikanan masih dominan hanya ditemukan di wilayah yang tidak jauh dari pesisir. Itu sebabnya, pola penyebaran pemukiman lebih banyak pula yang terkonsentrasi tidak jauh dari pesisir.

Pertanian Di Masa Pemerintahan Kolonial Belanda
Kedatangan bangsa-bangsa Eropa ke Nusantara memberikan pengaruh yang cukup besar terhadap peta komoditi tanaman pangan. Mereka bangsa Eropa rupanya lebih tertarik untuk membeli komoditi berupa rempah-rempah yang harganya cukup tinggi di Eropa. Posisi Nusantara (Indonesia) cukup strategis di mana para pedagang Eropa bisa bersaing dengan kongsi dagang lainnya di India dan kawasan Asia bagian Tengah lainnya. Untuk tanaman rempah-rempah tadi, bangsa Portugis lebih condong ke Kawasan Indonesia Bagian Timur seperti Maluku, NTT, NTB. Keuntungan Indonesia bukan hanya posisinya yang dilintasi oleh garis Khatulistiwa, melainkan sifat tanahnya yang memungkinkan bisa lebih banyak ditanami oleh jenis tanaman lain.

Sejak masa VOC hingga pemerintahan Hindia Belanda, pola kebijakan tanaman pangan lebih banyak difokuskan pada jenis tanaman pangan utama seperti beras, jagung, dan beberapa jenis tanaman perkebunan. Jenis-jenis tanaman yang lebih laku untuk diperdagangkan. Pemerintah Hindia Belanda bahkan pernah menerapkan kebijakan Tanam Paksa atau Cultuurstelsel oleh Van den Bosch yang lebih memfokuskan pada jenis tanaman pertanian utama seperti padi. Diversifikasi ditekan untuk lebih memfokuskan memperbesar kuantitas produksi tanaman padi. Sekalipun akhirnya mendapatkan pertentangan dan dihapuskan, tetapi tetap tidak merubah pola diversifikasi. Rakyat pribumi tidak memiliki banyak pilihan untuk menanam lebih banyak jenis tanaman lain, kecuali jenis tanaman yang laku untuk diperdagangkan.

Sumber: Wikipedia

Sektor perikanan laut pun sebenarnya telah dikelola melalui pembentukan departemen kelautan yang bernama Bugerlijk Openbare Werken pada tahun 1911. Aktivitasnya belum terlihat mendominasi dibandingkan dengan sub sektor pertanian lainnya. Hal ini dikarenakan selama fase pembentukan lebih menitikberatkan untuk pengembangan landas kontinen pertama kalinya untuk wilayah Hindia Belanda melalui Territoriale Zee en Maritieme Kringen Ordonantie 1939. Badan kelautan pun berubah nama menjadi Departemen Verkeer en Waterstaat pada 1931. Organisasi inilah yang nantinya menjadi cikal bakal departemen yang mengurusi bidang perikanan laut selama masa kemerdekaan. Memang tergolong masih baru, karena pemerintah Hindia Belanda sendiri baru memikirkan betapa pentingnya peran perikanan laut sejak tahun 1911.

Secara keseluruhan, sejak masa VOC hingga pemerintahan Hindia Belanda, pihak kolonial lebih memfokuskan pada jenis tanaman pangan utama dan jenis tanaman industri. Diversifikasi tanaman pangan sesungguhnya sudah mulai diterapkan sejak lama, tetapi ditekan (dibatasi) untuk hanya ditanam jenis tanaman utama seperti padi dan jagung. Budidaya perikanan darat yang sudah dikembangkan oleh sejumlah kerajaan-kerajaan Nusantara menjadi tidak berkembang. Rakyat pribumi tidak diperkenankan memiliki empang sendiri, kecuali empang yang komoditinya telah dipesankan oleh pemerintah kolonial.

Di masa pendudukan Jepang agaknya tidak banyak berbeda dengan masa pemerintah kolonial sebelumnya. Jepang mengambil alih seluruh aset-aset pertanian, perkebunan, bahkan perikanan laut yang sebelumnya telah dikembangkan dan dikelola oleh pemerintah Hindia Belanda. Pemerintah Jepang pun berorientasi pada jenis tanaman utama yang dalam jangka pendek diperuntukkan untuk mendukung suplai makanan ke pasukan Jepang di Asia Pasifik. Kehadiran Jepang yang cukup singkat itu pula lebih banyak diisi didominasi oleh aktivitas politik di dalam negeri dan berkonsentrasi untuk menghadapi tekanan sekutu di Pasifik. Praktis tidak ada sesuatu yang baru di bidang pertanian selama masa pendudukan Jepang di Indonesia.

Masa Kemerdekaan
Setelah Proklamasi Kemerdekaan, pemerintah Indonesia langsung berkonsentrasi untuk membangun sektor pertanian di segala bidang. Departemen yang mengurusi bidang perikanan laut itu pun sudah ada sejak kabinet pertama dibentuk. Melalui Kementrian Kemakmuran Rakyat yang dipimpin oleh Menteri Mr. Sjafruddin Prawiranegara dibentuklah Jawatan Perikanan yang mengurusi kegiatan-kegiatan perikanan darat dan laut. Program swasembada beras sesungguhnya pula sudah dicanangkan di era Soekarno, tepatnya selama periode 1952-1956. Program swasembada beras dilaksanakan melalui Program Kesejahteraan Kasimo dengan didirikannya Yayasan Bahan Makanan (BAMA) dan berganti Yayasan Urusan Bahan Makanan (YUBM) pada 1953-1956.

Mengenai diversifikasi tanaman pangan itu pun sudah dipikirkan di era Soekarno. Program swasembada beras paska 1956 tetap dilanjutkan melalui program sentra padi yang diatur oleh Yayasan Badan Pembelian Padi (YBPP). Pada 1963, Soekarno memasukkan jagung sebagai bahan pangan pengganti selain beras, dan pada 1964 menerapkan Panca Usaha Tani. Hal ini menyesuaikan dengan kultur bercocok tanam dari petani yang biasanya memvariasikan antara tanaman padi dan jagung. Institusi pendukung di bidang pertanian maupun sub-sub sektor pertanian lebih banyak ditopang oleh kelembagaan inti yang dulunya pernah digunakan oleh pemerintahan Hindia Belanda. Bedanya, orientasi pemerintahan republik bertujuan untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri, lalu orientasi untuk ekspor.

Tidak seperti sekarang yang sudah memiliki sumber daya manusia dan infrastruktur yang lebih baik, pembangunan di sektor pertanian di era Soekarno menemui jauh lebih banyak kesulitan dan tantangannya di dalam negeri. Tingkat ketergantungan terhadap jenis tanaman beras masih tergolong tinggi. Sekalipun demikian, Indonesia di masa itu belum pernah tercatat mengalami krisis pangan yang menyebabkan kasus kelaparan seperti yang pernah dialami oleh India dan China. Dalam beberapa periode, harga kebutuhan pokok sempat mengalami lonjakan harga yang cukup tinggi. Tetapi lonjakan harga tersebut tidak banyak berimbas di wilayah pedesaan yang relatif masih menerapkan pola diversifikasi bahan makanan. Pola kebijakan pertanian di masa Soekarno memang lebih menitikberatkan pada jenis tanaman lokal sebagai komoditi utama. Misalnya seperti jenis sagu di Maluku dan Papu atau nasi jagung di Sulawesi.

Untuk pertama kalinya, pemerintahan republik membentuk badan penyangga pangan yang disebut Badan Urusan Logistik atau Bulog pada tanggal 14 Mei 1967. Tugas pokok dari Bulog adalah berfungsi sebagai agen pembeli beras tunggal. Berdirinya Bulog sejak awal diproyeksikan untuk menjaga ketahanan pangan Indonesia melalui dua mekanisme yakni stabilisasi harga beras dan pengadaan bulanan untuk PNS dan militer. Pada prinsipnya, Bulog nantinya akan menjadi lumbung nasional yang tugas utamanya untuk menjaga pasokan (supply) komoditi pangan dan menjaga stabilitas harga tanaman pangan utama.

Masa Orde Baru
Setelah masuk ke era Orde Baru, pembangunan di sektor pertanian tetap menjadi prioritas program kerja kabinet. Selama dua periode PELITA (Pembangunan Lima Tahun) dari tahun 1969-1979, kebijakan pembangunan lebih banyak dikonsentrasikan untuk memperkuat basis sektor pertanian. Program revolusi hijau (green revolution) guna mendukung percepatan pencapaian swasembada beras pada tahun 1974. Pada tahun 1971, Bulog mendapatkan tugas/peran baru, yaitu mempunyai tugas sebagai pengimpor gula dan gandum. Biaya besar untuk mendukung program pertanian tersebut ditopang oleh ekspor migas yang mencapai puncak harga tertinggi pada pada pertengahan dekade 1970an.

Soeharto punya ambisi yang kuat untuk mempercepat swasembada beras yang belum pernah dicapai sejak masa kemerdekaan. Salah satunya adalah dengan mengadopsi program revolusi hijau sejak tahun 1974. Sayangnya, program yang berbiaya mahal tersebut ternyata hanya menghasilkan swasembada beras pada tahun 1984, 1985, dan 1986 (berdasarkan laporan statistik pertanian dari BPS). Sesudahnya, Indonesia kembali menjadi pengimpor beras, bahkan menjadi pengimpor beras terbesar di Asia Tenggara. Program revolusi hijau ini pun hanya menguntungkan petani kaya atau pemilik lahan dengan luas lahan lebih dari 1 hektar.

Setelah beras, pemerintah berusaha untuk menutupi kekurangan pasokan dalam negeri dan impor dengan mendatangkan (impor) gandum. Bila semula diberikan kewenangan ke Bulog, maka kewenangan untuk mengimpor gandum itu pun akhirnya diserahkan ke Bogasari (swasta). Awalnya, pemerintah mencoba untuk membudidayakan jenis tanaman gandum, tetapi upaya ini sulit terwujud, karena tanaman gandum memang kurang cocok untuk jenis tanah pertanian di Indonesia.

Dalam rangka untuk mendukung program pertanian pangan, pemerintah di era Orde Baru membuat cukup banyak pembangunan infrastruktur pendukung. Misalnya seperti pembangunan irigasi, pendirian pabrik pembuatan pupuk urea, dan pembangunan pusat-pusat penelitian tanaman pangan. Sayangnya, keseluruhan saran dan prasarana pendukungnya masih difokuskan pada jenis tanaman beras. Tanaman beras disosialisasikan di seluruh wilayah yang dianggap cocok untuk ditanami jenis tanaman padi seperti di Sumatera, Sulawesi, Kalimantan, Maluku, Ternate, NTT, NTB, bahkan sampai ke Papua. Program transmigrasi pun digerakkan seluas-luasnya untuk mendukung perluasan lahan tanaman padi di luar Pulau Jawa. Tujuannya tidak lain untuk mendorong peningkatan produksi beras di dalam negeri.

Sayangnya, Jawatan Perikanan yang semula menjadi departemen yang terpisah di era Soekarno dihapuskan. Seluruh kebijakan di sektor perikanan laut dijadikan satu ke dalam gugus tugas direktorat jenderal (dirjen) bersama dengan program perikanan darat. Dalam pelaksanaannya, Dirjen Perikanan lebih banyak memfokuskan kebijakan dan pelaksanaannya di sektor perikanan darat, ketimbang perikanan laut.

Impor komoditi pangan utama sesungguhnya sudah mulai marak dilaksanakan sejak era Soekarno. Bedanya, kegiatan impor komoditi pangan di era Soekarno lebih banyak dikuasai oleh negara melalui peran Bulog. Di masa Orba, untuk beberapa jenis komoditi diserahkan kepada pihak swasta sesuai dengan mekanisme yang berlaku. Beberapa jenis komoditi yang diserahkan pengelolaan impornya ke swasta seperti gandum, daging sapi, kedelai, dan jeruk. Tetapi untuk komoditi pangan utama masih dikuasai atau dimonopoli oleh Bulog. Impor gandum murah besar-besaran sempat terjadi di awal dekade 1980an sebagai tindak lanjut bantuan pangan dari Amerika. Sesudahnya, gandum masih terus didatangkan dari beberapa negara di mana paling banyak didatangkan dari Australia. Sayangnya, kehadiran gandum tidak cukup banyak bisa menyelesaikan masalah ketergantungan pangan bangsa Indonesia terhadap komoditi beras.

Di bidang sains, pemerintah membangun pusat studi di bidang pertanian yang melibatkan peran serta dari perguruan tinggi. Pusat studi tersebut kemudian menghasilkan jenis varietas padi unggulan lokal yang diberi kode IR (Indonesia Rice). Riset tersebut bertujuan untuk membangun kemandirian penelitian di bidang tanaman pangan yang sebelumnya lebih banyak mengdopsi dari luar. Misalnya dengan mengadopsi jenis IRRI (International Rice Research Institute) yang dikembangkan di Filipina. Varietas lokal yang diberi kode IR64 itu pun berasal dari pusat riset IRRI yang kemudian dikembangkan di dalam negeri dan diperkenalkan pada tahun 1985. Kode IR sempat diganti oleh Presiden Soeharto menjadi PB. Tetapi kalangan peneliti pertanian masih lebih suka dengan kode IR yang lebih dikenal oleh internasional.

Sayangnya, upaya untuk memabangun kemandirian di sektor pertanian justru berakhir menjadi drama pergantian kekuasaan. Nyaris sama situasinya menjelang tahun 1965 di mana harga-harga kebutuhan pokok melambung tinggi. Pada tahun 1994, pemerintah mengambil kebijakan yang cukup kontroversial, yaitu menghapuskan subsidi pupuk dan bibit. Kebijakan tersebut terpaksa harus diambil, karena semakin beratnya beban anggaran yang ditanggung di dalam APBN. Petani pun mengalami kesulitan bercocok tanam mengingat biaya bercocok tanam yang semakin sulit untuk ditutupi dengan hanya menanam padi. Penjaminan melalui Koperasi tidak lagi memberikan harapan bagi petani untuk mendongkrak tingkat kesejahteraan, terutama di kalangan petani kecil yang luas lahannya kurang dari 1 hektar. Akibatnya, impor beras pun semakin diperbanyak untuk mengamankan pasokan beras di dalam negeri. Nilai tukar mata uang Rupiah yang semakin anjlok sejak tahun 1990 mengakibatkan tingkat volatilitas harga beras dan sejumlah kebutuhan pokok menjadi semakin tinggi. Akibatnya, harga-harga kebutuhan pun terus merangkak naik dan tidak terkendali. Angka inflasi selama tahun 1998 sudah mencapai di atas angka 70%.

Pemerintahan Transisi
Gejolak harga pangan sejak tahun 1985 mulai mencapai puncaknya pada pertengahan tahun 1997. Stabilisasi harga ternyata harus ditebus cukup mahal dengan meminimalkan peran pemerintah (intervensi), termasuk menanggalkan peran Bulog. Penandatanganan Letter of Intent (LoI) pada tanggal 21 Oktober 1997 yang di dalamnya berisikan poin penting di bidang kebijakan pertanian. Bulog harus meninggalkan praktik monopoli beras dan peran pengawasan terhadap harga-harga produk pertanian ataupun kebutuhan pokok seperti beras, gula, cengkeh, kedelai, dan lain-lain. Dalam hal ini, pemerintah tidak lagi diberikan wewenang untuk melakukan kontrol (intervensi) langsung atas harga komodit-komoditi utama pangan.

Paska kejatuhan Soeharto di tahun 1998 akan menjadi penanda babak baru kebijakan di sektor pertanian. Liberalisasi di sektor pertanian sudah mulai resmi diterapkan sejak tahun 1998. Harga-harga kebutuhan pokok pangan diserahkan kepada mekanisme pasar. Pemerintah hanya berperan sebagai regulator atau mengatur tata kelolanya, tetapi tidak memiliki kewenangan lagi untuk mempengaruhi secara langsung atas harga-harga kebutuhan pokok. Operasi pasar yang selama ini dilakukan oleh pemerintah belum bisa disebut intervensi, karena dampaknya hanya bersifat sementara. Melalui SK Memperindag No 439 Tentang Bea Masuk (Impor), peran Bulog yang selama ini memonopoli impor beras sudah dihilangkan, sehingga pihak manapun sesuai dengan ketentuan diperkenankan untuk mengimpor beras.

Era Pemerintahan Reformasi
Pemerintahan reformasi sesungguhnya baru dimulai setelah masa pemilu pertama yang mengusung Abdurrahman Wahid sebagai presiden pertama pada pemilu langsung. Era pemerintahan reformasi melanjutkan kembali sejumlah poin kesepakatan yang harus dipenuhi oleh pemerintah Indonesia yang tertuang di dalam LoI dengan IMF. Melalui Undang-Undang No 23 Tahun 1999, dilakukan penghapusan fasilitas pemberikan Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI) yang selama ini melekat pada Bulog. KLBI merupakan fasilitas finansial yang diberikan kepada Bulog untuk membeli kelebihan produksi beras yang dihasilkan oleh petani. Praktis dengan begitu, Indonesia tidak lagi memiliki payung hukum yang jelas mengenai keberadaan kelembagaan lumbung pangan nasional.

Antara tahun 1998 hingga 2000, merupakan tahun-tahun yang kelam bagi Bulog. Setelah hak atas monopoli beras dicabut, Bulog pun tidak memiliki kekuatan untuk turut berperan menjadi penyeimbang pasar perberasan nasional. Peran impor maupun distribusinya sudah diserahkan kepada mekanisme pasar. Di saat-saat yang terakhir itu pula, Bulog tidak diberikan kewenangan lagi untuk menyalurkan beras yang telah ditetapkan harganya kepada TNI dan Polri. Akibatnya, Bulog tidak memiliki segmentasi pasar yang jelas, sehingga berimplikasi pada ketidakefektifannya peran Bulog sebagai lembaga stabilisasi harga gabah dan beras.

Angin segar nampaknya mulai ditiupkan setelah muncul sejumlah gejolak harga beras dan gabah paska 1998. Peran Bulog mulai dihidupkan secara perlahan oleh Presiden Megawati melalui Peraturan Pemerintah No 7 Tahun 2003. Pemerintah nampaknya sedikit berhati-hati menetapkan status Bulog agar tidak melanggar ketentuan yang digariskan melalui LoI 1998. Melalui peraturan pemerintah tersebut, untuk pertama Bulog ditempatkan sebagai lembaga logistik dengan misi ganda, yaitu misi publik (Public Service Obligation) dan misi komersial atau misi mencari keuntungan. Untuk misi PSO, Bulog diarahkan menjadi pemasok tunggal bagi program beras miskin (raskin) yang diharapkan mampu mempengaruhi harga beras (stabilisasi). Melalui peraturan pemerintah itu pula Bulog ditetapkan status kelembagaannya dari Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) menjadi Perusahaan Umum yang berada di bawah naungan Kementrian BUMN.

Masih di era Presiden Megawati, kebijakan harga dasar diganti dengan kebijakan harga pembelian pemerintah (procurement price). Ketetapan tersebut dilaksanakan melalui Instruksi Presiden (Inpres) No 9 Tahun 2002 tentang Penetapan Kebijakan Perberasan. Secara konsepsional, harga pembelian pemerintah tidak sama dengan harga dasar (floor price). Konsep harga pembelian berpedoman pada target kuantitas, yaitu pembelian sejumlah tertentu pada harga tersebut. Pengaruh terhadap keseimbangan harga di pasar tidak menjadi prioritas. Konsep tersebut tidak selalu berpihak pada kepentingan petani, bahkan secara konseptual pula tidak bisa menjamin harga ideal yang dikehendaki oleh para petani. Pemerintah agaknya hanya mencoba menggerakkan kembali peran Bulog agar lebih mampu untuk memfungsikan secara kelembagaan untuk melakukan stabilisasi harga. Sekalipun demikian, stabilisasi harga tersebut seringkali hanya bersifat sementara, serta tidak mampu menahan kerentanan terhadap gejolak harga yang bersumber dari luar (impor beras). Kebijakan harga pembelian tersebut masih diterapkan di era Presiden Yudhoyono.

Masuki era kepemimpinan Yudhoyono sebagai RI-1, liberalisasi semakin diperluas di sejumlah komoditi. Pada prinsipnya, kebijakan tersebut hanya melanjutkan kembali poin-poin kesepakatan yang belum dilaksanakan oleh pemerintahan reformasi sebelumnya. Tetapi tanpa proteksi penuh dari pemerintah, petani lokal akan sulit bertahan ketika menghadapi pasar bebas. Angka impor komoditi pangan utama terus melonjak, bahkan untuk komoditi pangan lainnya selain tanaman pangan utama. Paradigma kebijakan di sektor pertanian dari Presiden Yudhoyono masih meneruskan paradigma usang yang masih bergantung pada komoditi beras, yaitu orientasi untuk mencapai swasembada beras. Presiden Yudhoyono sempat pula memberikan kewenangan monopoli impor beras kepada Bulog di akhir tahun 2007. Tetapi sayangnya, kewenangan tersebut tidak banyak bisa membantu untuk mengatasi dinamika harga beras di dalam negeri yang rawan dengan gejolak harga.

Presiden Yudhoyono nampaknya sudah berupaya untuk mewujudkan stabilisasi harga beras melalui sejumlah kebijakan. Beberapa di antaranya belum pernah diterapkan oleh presiden-presiden sebelumnya. Setelah dihentikan sejak tahun 1994, Presiden Yudhoyono memberikan kembali subsidi bagi input-input penting, seperti pupuk, bibit, bunga kredit, dan penyuluhan. Kebijakan subsidi sebelumnya hanya dikenakan untuk subsidi pupuk. Sayangnya, kebijakan yang mungkin bisa disebut sebagai terobosan dalam kebijakan pertanian di Indonesia tidak banyak membantu untuk melindungi petani. Biaya oportunitas untuk mengelola lahan pertanian menjadi semakin mahal, akibat regulasi di bidang agraria yang kurang menguntungkan petani. Sekalipun biaya input seperti pupuk dan bibit bisa ditekan, tetapi biaya-biaya input yang lebih besar tidak dapat dibendung dengan hanya bertahan dengan mata pencaharian sebagai petani. Akibatnya, jumlah petani dan sumber daya manusia di sektor pertanian di pedesaan terus menyusut setiap tahunnya.

Program 'Revitalisasi Pertanian' yang dibawa oleh Presiden Yudhoyono sebenarnya berupaya untuk mendongkrak produksi padi dengan melibatkan peran dari swasta. Program ini pun terbuka bagi pemodal asing untuk mengambil bagian dalam mendirikan farm industry. Program ini sudah berjalan dari sejak tahun 2007 yang pengembangannya difokuskan di Kawasan Timur Indonesia (KTI). Sayangnya, program revitalisasi pertanian tersebut tidak banyak menyentuh potensi besar dari keberagaman tanaman pangan melalui pemberdayaan tanaman pangan lokal. Kerja sama yang dijalin bersama pusat penelitian pangan di Xinchua (China) pun hanya membawa bibit-bibit beras yang diharapkan bisa cocok dibudidayakan di Indonesia. Pada akhirnya, rencana swasembada beras di tahun 2014 nanti pun tidak akan mampu menyelesaikan ketergantungan pangan utama bangsa Indonesia terhadap beras.

Wacana tentang keberagaman pangan ataupun diversifikasi tanaman pangan sesungguhnya telah dihidupkan kembali di masa kepemimpinan Presiden Yudhoyono. Indonesia merupakan satu-satunya neagra di dunia yang memiliki potensi keberagaman tanaman pangan paling banyak. Kebutuhan karbohidrat tidak hanya dapat dicukupi dengan tanaman beras, melainkan dapat dipenuhi dari tanaman singkong, jagung, ketela, kentang, ubi jalar, sagu, ataupun sejenis umbi-umbian. Diversifikasi pangan sesungguhnya pula telah diperkenalkan secara resmi sejak era Soekarno, kemudian terakhir dimunculkan pada tahun 1974. Andai saja, program diversifikasi pangan yang diperkenalkan kembali pada tahun 2010 tersebut bisa dilaksanakan dengan serius, maka Indonesia tidak perlu lagi harus mengeluarkan lebih banyak uang hanya untuk mewujudkan program swasembada beras yang belum tentu akan tercapai setiap tahunnya.

Penutup
Pembangunan di sektor pertanian pada akhirnya akan mengkerucut pada satu tujuan untuk membangun ketahanan pangan. Setiap negara memilikinya, bahkan di negara-negara yang sama sekali tidak memiliki lahan pertanian itu pun memiliki pula lembaga yang khusus mengurusi ketahanan pangan. Bukan semata mengurusi soal stabilitas harga ataupun stabilitas stok pangan di dalam negeri, melainkan membangun sebuah perencanaan jangka pendek ataupun jangka panjang dengan mengoptimalkan segenap sumber daya lahan dan potensi tanaman (lokal) di suatu wilayah. Ketahanan pangan meliputi segala aspek (sub sektor) di sektor pertanian, termasuk peternakan, perkebunan, maupun perikanan. Diversifikasi pangan adalah satu-satunya faktor (keunggulan) yang akan menentukan keberhasilan dalam mewujudkan ketahanan pangan.

Masalah utama dari kebijakan pangan terletak pada aspek perencanaan. Setelah memasuki era Orde Baru, kebijakan pangan terjebak ke dalam upaya untuk mewujudkan swasembada beras. Hampir seluruh wilayah, bahkan di Papua pun diberdayakan untuk hanya mengejar target swasembada beras. Akibatnya, tingkat ketergantungan pangan terhadap tanaman beras menjadi sangat sulit untuk dihilangkan. Di era Soekarno sebenarnya sudah memberikan landasan pemikiran yang ideal dengan memperkenalkan swasembada di dua komoditi, yaitu beras dan jagung. Masyarakat di Sulawesi misalnya lebih cocok dengan menanam tanaman jagung, selain menanam beras. Di Maluku maupun Papua masih terbuka peluang untuk dibudidayakan tanaman sagu yang bisa diorientasikan untuk keperluan promosi ekspor.

Sektor pertanian dan pangan sesungguhnya memiliki cakupan yang luas. Tidak semata membicarakan tanaman (holtikultura) ataupun satu jenis tanaman, melainkan mencakup pula pemenuhan lauk pauk, tanaman-tanaman untuk bahan baku bumbu masak, sayur mayur, dan lain-lain. Sektor pertanian sesungguhnya tidak hanya membahas satu atau beberapa jenis tanaman pangan tertentu, melainkan mengenai potensi tanaman lokal yang bisa dibudidayakan untuk menjadi tanaman utama. Indonesia bukan hanya negara kepulauan terbesar di dunia, melainkan negara dengan jumlah laut paling luas dan paling banyak. Sayang sakali, setelah berakhirnya era Soekarno, sektor kelautan belum pula digarap dengan serius. Sekalipun era reformasi telah meletakkan fundamental kebijakan di bidang kelautan, tetapi belum mampu untuk mengoptimalkan sumber daya kelautan. Fakta yang tidak terbantahkan, data BPS 2012 menyebutkan kecenderungan jumlah nelayan yang semakin berkurang setiap tahunnya. Trend atau kecenderungan yang serupa terjadi di sub sektor tanaman pangan.

Saya tidak akan mengkambing hitamkan liberalisasi yang menjadi sumber kekacauan kebijakan pangan. Tidak ada negara manapun di dunia ini yang 100% menjalankan liberalisasi di seluruh sektor perekonomiannya, terutama sektor pertanian. Campur tangan pemerintah masih menjadi variabel pokok untuk mewujudkan ketahanan dan kemandirian pangan. Saya pun tidak memandang negatif terhadap kebijakan impor, karena aktivitas perdagangan internasional seperti ekspor maupun impor dapat dijadikan sebagai tolok ukur untuk mengetahui keberhasilan kebijakan di sektor pertanian maupun pengelolaan ketahanan pangan.

Beberapa pandangan beranggapan apabila salah satu sumber kekisruhan kebijakan pangan berasal dari LoI antara pemerintah Indonesia dan IMF pada tahun 1998. Mungkin memang benar adanya, karena beberapa butir rekomendasi menyebutkan agar pemerintah Indonesia menarik dari campur tangan langsung di sektor pertanian. Mekanisme pasar sesungguhnya bisa efektif mendongkrak kesejahteraan untuk semua orang apabila tidak terjadi penyimpangan. Terkait dengan gejolah harga bawang putih dan bawang merah beberapa minggu ini, pihak KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha) masuk untuk melakukan investigasi. Hasilnya, pihak KPPU mensinyalir kuat adanya praktik kartel dalam distribusi maupun tata niaga bawang putih dan bawang merah. Inilah yang oleh sejumlah kalangan pengamat disebut 'permainan mafia'. Praktik kartel dalam tata niaga pangan sesungguhnya sudah lama ada, bahkan di era kepemimpinan Presiden Soekarno.

Baca Selengkapnya »

REDENOMINASI MATA UANG: APA DAN BAGAIMANA

Karena alasan kepraktisan nominal, pemerintah telah menyusun prolegnas yang akan menjadi tahapan-tahapan dalam redenominasi mata uang rupiah. Tidak tanggung-tanggung penyederhanaan nominal yang akan diterapkan, yaitu mencapai tiga digit nominal. Uang Rp 1.000,- akan disingkat menjadi Rp 1,- yang akan berlaku pula untuk pecahan nominal yang lebih besar. Pecahan sen akan diterapkan untuk mengantisipasi pecahan-pecahan nilai yang lebih rendah dari Rp 1.000,-. Penyederhanaan tersebut tidak berarti menghilangkan nilainya, melainkan hanya menyesuaikan numerik (nominal) mata uang. Reaksi pro dan kontra pun bermunculan, karena kondisi perekonomian Indonesia saat ini tidak terlalu krusial untuk dipaksakan melakukan redenominasi mata uang.

Latar Belakang
Kondisi yang melatarbelakangi tindakan untuk melakukan redenominasi mata uang adalah tekanan inflasi yang semakin sulit dikendalikan. Inflasi adalah suatu kondisi moneter yang berwujud perubahan nilai uang dalam bentuk kenaikan harga atau disebut juga kondisi kenaikan harga. Misalnya, di tahun 1990, untuk membeli 1 ekor ayam dibutuhkan uang sebesar Rp 10.000. Kemudian di tahun 2005, harga satu ekor ayam harus ditebus dengan uang Rp 35.000. Dari tahun 1995 hingga 2005 telah terjadi inflasi atas harga ayam dari sebesar Rp 10.000/ekor menjadi Rp 35.000/ekor atau mengalami inflasi sebesar 250%. Artinya, pada tahun 2005 membutuhkan lebih banyak uang Rupiah untuk bisa membeli seekor ayam daripada tahun 1995.

Sumber: Bank Indonesia

Ilustrasi lain akan digunakan tindakan untuk menyimpan uang yang berarti pula menyimpan nilai mata uang tersebut. Karena alasan tertentu, seseorang menyimpan kekayaannya ke dalam bentuk uang tunai yang seluruhnya bernilai Rp 1.000.000 pada tahun 1995. Orang tersebut tidak menyimpan uangnya di bank atau disimpan ke dalam aset fisik lainnya, melainkan tetap disimpan ke dalam bentuk uang tunai (cash). Pada tahun1995, uang tunai senilai Rp 1.000.000 memiliki kekuatan pembelian yang lebih tinggi dengan menggunakan pedoman rata-rata upah pekerja (UMR) di masa sekitar Rp 250.000/bulan. Sepuluh tahun kemudian, orang tersebut baru mengambil kembali uang disimpannya untuk digunakan memenuhi keperluan tertentu. Namun, nilai uang yang tersebut tidak lagi sekuat ketika pertama kali disimpan. Upah rata-rata pekerja pada tahun 2005 telah mencapai Rp 850.000/bulan. Artinya, setelah diambil pada tahun 2010, nilai uang hanya bisa digunakan untuk memenuhi kebutuhan pokok selama sebulan dan sedikit konsumsi barang-barang tertentu.

Pada kasus kedua, andai saja orang tersebut menyimpan uangnya ke dalam bentuk deposito berjangka, apakah cukup membantu untuk menjaga nilai uang yang dimilikinya?

Setelah dilakukan perhitungan tingkat suku bunga yang jatuh tempo setiap 12 bulan masih belum mampu untuk menahan nilai uang yang terus tergerus (merosot). Tingkat suku bunga yang ditawarkan oleh kelembagaan perbankan tidak cukup kuat untuk menjaga stabilitas nilai mata uang, terutama nilai kekayaan. Jika tidak pernah diambil, dengan tingkat suku bunga 5%, si pemilik deposito mungkin hanya akan menerima tambahan tidak lebih dari Rp 1 juta hingga 10 tahun lamanya. Faktor inflasi yang kemudian menjadi penyebab semakin tergerusnya nilai mata uang, sehingga stabilitas nilai moneternya menjadi semakin rendah.

Seberapakah menguntungkan, ketika memegang kekayaan dalam bentuk mata uang rupiah? Tingkat suku bunga di Indonesia termasuk cukup besar dengan rata-rata per tahunnya mencapai di atas 5%. Tetapi tingkat inflasi di Indonesia ini pun tidak kalah besarnya, sehingga keuntungan secara moneter dari tingkat suku bunga menjadi tidak berarti, karena harus digunakan untuk menutupi kerugian waktu atas inflasi. Artinya, individu tidak akan berlama-lama mengkonversikan kekayaannya ke dalam alat likuid berupa mata uang rupiah. Lain ceritanya apabila kekayaan tersebut dikonversikan ke mata uang asing. Misalnya seperti dolar Amerika yang nilainya relatif lebih stabil dibandingkan nilai mata uang rupiah yang semakin tergerus sepanjang tahun.

Nilai dari suatu mata uang ditentukan pula oleh faktor-faktor eskternal yang berasal dari sisi neraca pembayaran. Semakin besar rupiah yang diperlukan ataupun dipersiapkan untuk ditukarkan ke mata uang asing, akan semakin besar pula nilai rupiah merosot dibandingkan mata uang negara lain. Dari sisi neraca pembayaran, permintaan akan mata uang rupiah relatif rendah dibandingkan permintaan akan mata uang asing. Akibatnya, nilai tukar mata uang rupiah (kurs) pun menjadi semakin rendah. Itu berarti, Indonesia akan membayar lebih mahal atas barang-barang ataupun jasa yang didatangkan dari luar negeri untuk digunakan atau dikonsumsi di dalam negeri. Naiknya harga barang-barang tersebut akan turut berdampak memicu kenaikan inflasi di dalam negeri.

Berbagai Upaya Stabilitas
Ketika suatu permasalahan moneter terus berakumulasi tanpa dapat ditekan implikasinya melalui instrumen monter yang tersedia, maka di sinilah kemudian diperlukan untuk diambil suatu tindakan (kebijakan) radikal. Terkait dengan semakin tergerusnya nilai mata uang, terdapat dua kebijakan moneter yang populer digunakan, yaitu sanering dan devaluasi. Sejarah kebijakan moneter di Indonesia mencatatkan beberapa kali melakukan sanering dan beberapa kali pula melakukan devaluasi. Kedua kebijakan radikal di bidang moneter tersebut memiliki tujuan yang sama berupa penyesuaian ulang terhadap nilai mata uang. Melalui penyesuaian tersebut diharapkan akan dapat membuka peluang untuk mengendalikan tingkat inflasi.

Kebijakan sanering merupakan tindakan untuk melakukan pemotongan atau penurunan nilai mata uang. Tujuannya untuk menurunkan daya beli masyarakat, karena fenomena inflasi yang menjadi sumber masalah berasal dari inflasi permintaan (demand side push inflation). Apabila daya beli masyarakat menurun, mereka akan mengurangi pula sejumlah pembelian, sehingga akan menurunkan sisi permintaan. Berkurangnya sisi permintaan diharapkan akan secara perlahan dapat mengendalikan tingkat inflasi. Fenomena inflasi sisi permintaan dipicu pula oleh semakin banyaknya jumlah uang beredar, sehingga ekspektasi terhadap harga dan permintaan menjadi semakin tinggi.

Jika tidak dilakukan upaya berupa sanering, maka nilai mata uang rupiah akan semakin merosot akibat semakin tidak terkendalinya tingkat inflasi. Dalam jangka pendek, negara akan mengeluarkan uang lebih banyak untuk bisa melaksanakan transaksi internasional yang tercatat dalam neraca pembayaran. Jika kondisi ini berlangsung terus tanpa terkendali akan berakibat kebangkrutan di mana negara tidak dapat memiliki lagi kapital untuk membeli sejumlah devisa. Oleh karenanya, dalam jangka pendek diperlukan tindakan pengendalian, seperti sanering yang memotong nilai dari pecahan mata uang terbesar. Misalnya seperti pada tahun 1959, uang Rp 500 dipotong nilainya tinggal 10% menjadi Rp 50.

Redenominasi Sebagai Kebijakan Alternatif
Dalam konteks uang sebagai alat pembayaran, denominasi yang berarti nilai uang yang tercantum pada fisik uang pada berbagai bentuk pecahan yang terkecil hingga pecahan yang tertinggi yang beredar di masyarakat. Misalnya, untuk mata uang rupiah saat ini memiliki pecahan terendah Rp 50 hingga pecahan tertinggi Rp 100.000. Mata uang rupiah yang beredar saat ini tidak memiliki nominasi dalam satuan sen. Ini berarti, denominasi mata uang rupiah termasuk tinggi, karena selain tidak lagi memiliki satuan sen, pecahan tertingginya mampu melampaui lebih dari 100 kali lipat pecahan tertingginya. Salah satu ciri dari rendahnya nilai mata uang suatu negara diperlihatkan dari tingkat denominasinya.

Tingkat denominasi suatu mata uang akan berdampak pada fleksibilitas penggunaan uang di masyarakat. Misalnya untuk membawa kekayaan tunai senilai Rp 10.000.000 diperlukan setidaknya pecahan tertinggi Rp 100.000 sebanyak 100 lembar. Bandingkan apabila nilai kekayaan tersebut kemudian dikonversikan ke dalam mata uang dolar Amerika yang hanya membutuhkan 11 lembar pecahan 100 dolar. Bagaimana halnya apabila hendak membawa kekayaan tunai sebanyak Rp 100.000.000 atau nilai yang lebih besar lagi?

Tingkat denominasi mata uang yang terlalu tinggi akan berdampak pada kepraktisan dalam melakukan transaksi tunai. Aspek kepraktisan tersebut cukup berpengaruh terhadap kemauan atau minat individu dalam memegang kekayaan dalam bentuk uang tunai (cash). Kepraktisan itu pula yang akan berdampak pada daya tarik moneter akan suatu mata uang. Semakin tinggi tingkat kepraktisannya, maka orang akan lebih nyaman memegang kekayaan tunai dalam bentuk mata uang tersebut. Dalam konteks transaksi keuangan antar negara, apabila lebih banyak orang suka atau tertarik terhadap mata uang negara tertentu, maka mata uang negara tersebut akan diminati, sehingga akan mampu mendongkrak tingkat permintaan atas mata uang negara tersebut.

Re-denominasi atau redenominasi adalah suatu kebijakan berupa tindakan untuk melakukan penyederhanaan sejumlah nominasi atau satuan nominal dari mata uang, tanpa mengurangi nilai intrinsiknya. Tujuannya tentu saja untuk mengurangi tingginya tingkat denominasi mata uang yang beredar di masyarakat. Penyederhanaan nominal pada suatu mata uang diharapkan akan menaikkan tingkat kepraktisan dalam bertransaksi, sehingga diharapkan pula akan meningkatkan minat individu untuk semakin lama memegang kekayaan tunai ke dalam bentuk mata uang tertentu.

Redenominasi sebenarnya tidak termasuk ke dalam kategori kebijakan moneter seperti sanering ataupun devaluasi. Dalam berbagai buku teks ekonomi moneter disebutkan, kebijakan moneter adalah suatu kebijakan yang dilakukan oleh pihak otoritas moneter dengan memanfaatkan sejumlah instrumen-instrumen moneter yang tujuannya untuk memberikan dampak ataupun pengaruh terhadap nilai dari suatu mata uang tertentu. Sekalipun dalam hal ini kewenangan terdapat pada otoritas moneter, tetapi redenominasi bukanlah bertujuan atau memiliki sasaran untuk mempengaruhi nilai mata uang. Kebijakan redenominasi serupa dengan kebijakan penggantian fisik mata uang seperti yang berulangkali dilakukan pada mata uang rupiah. Itu sebabnya kurang relevan untuk membandingkan kebijakan redenominasi dan kebijakan moneter lain seperti sanering ataupun devaluasi.

Mengapa Rupiah Disebut Mata Uang Sampah?
Tidak menguntungkan untuk dijadikan sebagai satuan penyimpan nilai kekayaan dalam jangka pendek maupun jangka panjang. Nilainya sangat mudah berfluktuasi apabila terjadi guncangan (shock) atas sejumlah mata uang utama di dunia (USD, Euro, Yen, dan GBR). Instrumen moneter yang tersedia di negara asalnya tidak sepenuhnya bisa menjamin nilai mata uang negara tersebut. Cadangan devisa yang tersedia pun tidak cukup mampu secara psikologis mampu mempengaruhi keseimbangan pasar uang, terutama yang melibatkan permitaan dan penawaran mata uang negara tersebut. Inilah beberapa kondisi mata uang suatu negara disebut sebagai mata uang sampah.

Dalam transaksi internasional, seseorang atau individu akan merugi apabila menyimpan kekayaannya ke dalam mata uang rupiah. Selain tingkat denominasinya yang terlalu tinggi, tidak ada jaminan nilai kekayaan akan bertahan atau tidak terkoreksi dalam jangka pendek. Sebagai contoh, pada tanggal 5 Desember ditukarkan sejumlah kekayaan senilai USD 5.000 ke dalam mata uang rupiah. Dengan asumsi kurs Rp 9.200/USD akan diperoleh uang dengan nominal sebesar Rp 46.000.000. Jika disimpan ke dalam bentuk rupiah, nilai kekayaan riil-nya mungkin tidak sampai 80% dari nilai nominalnya. Lain cerita, ketika disimpan ke dalam bentuk mata uang ringgit (Malaysia) di mana kekayaan riilnya masih bisa di atas 90% dari kekayaan nominalnya. Satu bulan kemudian, nilai kekayaan dalam mata uang rupiah akan lebih sulit diprediksi ketimbang apabila disimpan ke dalam mata uang ringgit ataupun bath (Thailand).

Tingkat denominasi mata uang sesungguhnya bukanlah faktor yang krusial menentukan nilai mata uang. Ada kekeliruan penafsiran, tingkat denominasi mata uang berkorelasi dengan nilai mata uang. Tetapi benar adanya, apabila tingkat denominasi akan merefleksikan kekuatan dari nilai suatu mata uang. Sekalipun tingkat denominasinya tinggi, tetapi risiko kurs terhadap mata uang tersebut masih relatif rendah, maka mata uang tersebut masih akan diminati (bukan mata uang sampah). Hal ini nanti akan terlihat dari nilai riil suatu kekayaan yang disimpan ke dalam bentuk kekayaan tunai.

Mengenai tingkat denominasi mata uang baru akan menjadi persoalan ketika dilakukan transaksi atau pembayaran. Misalnya, seorang turis memilih untuk mengunjungi Indonesia sebagai tempat berlibur. Dengan membaya kekayaan tunai sebesar USD 10.000, kemudian akan dikonversikan ke rupiah sebanyak USD 6.000 untuk keperluan transaksi tunai selama 4 hari. Itu berarti, jika menggunakan asumsi kurs saat itu sebesar Rp 9.200/USD, maka turis tadi memperoleh rupiah sebesar Rp 55.200.000. Artinya, turis tadi akan mendapatkan pecahan Rp 100.000 sebanyak 552 lembar. Sekedar dompet saja tidak akan muat, tetapi membutuhkan tas ukuran kecil untuk menyimpan uang sebanyak Rp 55.200.000. Semakin kurang nyaman, karena Bank Indonesia telah mengeluarkan aturan berupa larangan melakukan transaksi di wilayah NKRI dengan mata uang asing.

Apakah Dampak Redenominasi
Dalam beberapa paparan yang dimuat oleh media menuliskan nama-nama negara yang disebutkan sukses melakukan redenominasi mata uang. Sayangnya, paparan tersebut tidak menerangkan ukuran sukses dalam melakukan redenominasi. Mungkin yang dimaksudkan negara-negara tersebut mampu melewati masa-masa penyesuaian di dalam masa transisinya. Hal ikhwal dilakukannya redenominasi ini pun terlewat dalam paparan. Padahal, latar belakang permasalahan moneter sangat penting untuk diketahui agar dapat diketahui motif kebijakan ekonomi sehingga perlu melakukan tindakan penyederhaaan denominasi mata uang. Secara umum, dampak redenominasi terhadap perekonomian seharusnya tidak ada atau bisa dikatakan minimal.

Persoalan di dalam redenominasi mata uang mungkin hanya terlihat pada besarnya ongkos yang mesti dikompensasikan mulai dari masa sosialisasi hingga selama masa transisi. Nantinya negara akan menerbitkan dua bentuk mata uang yang memiliki nilai nominal berbeda, tetapi memiliki nilai intrinsik yang sama. Misalnya untuk kasus di Indonesia, akan dikeluarkan pecahan Rp 100 untuk berdampingan dengan pecahan Rp 100.000. Belum lagi nantinya akan dikeluarkan pula pecahan dalam bentuk satuan sen. Indonesia sendiri membutuhkan masa transisi untuk proses penyesuaian tiga digit hingga 5 tahun. Ini berarti pula, negara harus menjamin pasokan uang tunai di masyarakat ke dalam dua bentuk alat pembayaran yang berbeda.

Salah satu bentuk pendapat kontra terhadap kebijakan redenominasi mata uang nampaknya terletak pada proses penyesuaian di masa transisi. Dalam hal ini termasuk di dalamnya ongkos sosial ataupun kerugian ekonomi yang akan dikompensasikan oleh masyarakat selama proses penyesuaian tersebut. Misalnya, kalangan yang akan kesulitan menerima proses penyesuaian tersebut berasal dari kalangan di lantai bursa. Di Indonesia sendiri, tidak sedikit di antara saham perusahaan yang memiliki nilai nominal sahamnya di bawah Rp 1.000/lembar. Di kalangan masyarakat lain, ada spekulasi berupa kecenderungan untuk membulatkan harga yang berarti bisa diturunkan (deflasi) atau dinaikkan (inflasi). Dengan latar belakang sosial dan ekonomi yang berbeda, masa transisi di Turki tidak bisa begitu saja disamakan dengan masa transisi yang mungkin akan terjadi di Indonesia.

Perlukah Redenominasi atas Mata Rupiah?
Ada beragam interpretasi ataupun persepsi untuk memberikan penjelasan atas pertanyaan tersebut. Namun, pertanyaan yang lebih penting, apakah perekonomian Indonesia masih bisa bertahan apabila tidak dilakukan redenominasi? Apakah tanpa melakukan redenominasi akan menciptakan semacam kebangkrutan ekonomi di dalam negeri?

Dalam beberapa paparan di media disebutkan rupiah menjadi mata uang sampah kemudian dihubungkan dengan kebijakan redenominasi. Mata uang rupiah tetap akan menjadi mata uang sampah selama tidak ada upaya untuk mempengaruhi faktor-faktor yang menciptakan fluktuasi atas nilai mata uang. Untuk membeli satu ekor ayam tetap dibutuhkan kelipatan yang sama dari uang lembaran tertentu, seperti 4 kali lembaran Rp 10.000 atau 4 kali lembaran Rp 10 hasil redenominasi. Persepsi kalangan pasar uang atas risiko kurs atas mata uang rupiah hasil redenominasi itu pun tidak akan bergeser. Mereka tetap akan enggan untuk menyimpan kekayaannya ke dalam bentuk kekayaan tunai berwujud mata uang rupiah.

Mengenai alasan kemanfaatan berupa kepraktisan dalam memegang kekayaan tunai masih bisa diperdebatkan. Seberapakah manfaat tersebut bisa dirasakan oleh kebanyakan rakyat Indonesia? Jika alasan kepraktisan, seberapakah ketidakpraktisan tersebut dapat mengganggu keseimbangan perekonomian di dalam negeri? Tidak sedikit jenis transaksi tertentu dalam jumlah nominal besar yang mengharuskan dilakukan secara tunai. Misalnya, pengambilan gaji pegawai dari bank, pembelian kendaraan bermotor, pembelian produk-produk elektronik, dan lain sebagainya. Beberapa kalangan masyarakat mungkin membutuhkan uang tunai untuk dibelanjakan dalam durasi waktu yang pendek seperti wisatawan, pekerja sementara, ataupun masyarakat rumah tangga? Seberapakah kemanfaatan atas penyederhanaan nominal tadi bagi mereka dalam bertransaksi, apakah akan merubah pola/kebiasaan dalam bertransaksi?

Ada semacam kekhawatiran, apabila nilai mata uang rupiah akan terus tergerus hingga pihak otoritas moneter akan mengeluarkan pecahan yang lebih besar dari pecahan nominal terbesar saat ini. Kekhawatiran semacam ini sesungguhnya justru dipicu oleh perilaku masyarakat yang membuat peredaran uang tunai semakin melonjak. Maraknya praktik pencucian uang merupakan salah satu sumber masalah yang kemudian menyebabkan tingkat denominasi mata uang rupiah menjadi semakin meningkat. Praktik pencucian uang dilakukan oleh mereka yang memiliki aktivitas ilegal, termasuk uang hasil korupsi pula. Pola kebiasaan ini bisa dibatasi dengan mengeluarkan aturan pembatasan transaksi tunai untuk mengendalikan transaksi-transaksi yang dapat mendorong tingkat denominasi mata uang menjadi semakin tinggi. Bisa jadi, redenominasi rupiah justru menguntungkan pelaku transaksi ilegal (pencucian uang), sehingga sekalipun dilakukan redenominasi tidak akan menyelesaikan sumber masalahnya.

Ketimbang melakukan redenominasi mata uang rupiah, akan lebih baik apabila negara bisa lebih fokus untuk memperkuat nilai mata uang rupiah. Angka inflasi tahunan hingga mencapai di atas 4% sesungguhnya menunjukkan betapa tidak sehatnya sebuah perekonomian. Metode kebijakan moneter dengan menggunakan inflasi sebagai sasaran nampaknya hanya menciptakan model ekonomi berbiaya tinggi. Biaya investasi berdasarkan bunga pinjaman/kredit di Indonesia termasuk yang paling tinggi di kawasan Asia Tenggara, bahkan di level Asia.

Baca Selengkapnya »

MELURUSKAN PANDANGAN ‘SALAH SASARAN’ SUBSIDI BBM

Tulisan berikut ini saya turunkan untuk meluruskan fakta maupun pandangan masyarakat terhadap opini yang keliru mengenai subsidi. Kekeliruan tersebut dapat disebabkan karena perbedaan cara pandang atau interpretasi, ketidaktahuan konsep maupun aspek definitifnya. Tema yang hendak saya kaitkan berkenaan dengan polemik berupa pro dan kontra subsidi BBM. Setelah saya amati, ternyata polemik tersebut tercipta akibat ketidaktahuan masyarakat seputar teknis dari permasalahan yang dipolemikkan, sehingga terjebak ke dalam opini keliru mengenai subsidi BBM.

Mengenai Definisi Subsidi
Pada tulisan terdahulu, saya pernah menguraikan definisi maupun konsep diterapkannya subsidi. Perlu kita sepakati bersama apabila definisi atas subsidi memiliki kesamaan teknis, konseptual, maupun penerapannya di mana pun istilah tersebut digunakan dan diterapkan. Pendekatan maupun definisi/konsep yang saya gunakan pula untuk menerangkan subsidi tidak berbeda dengan pandangan dari ekonom Kwik Kian Gie, Hendry Saparini, Ichsanuddin Noorsy, maupun beberapa kalangan ekonom lainnya, yaitu dengan menggunakan pendekatan opportunity loss. Di sini saya mencoba untuk membuatkan deskripsi atau gambaran subsudi dengan menggunakan pendekatan kebijakan publik.

Dalam konteks anggaran pemerintah, ada dua bentuk pengeluaran anggaran sehubungan dengan pembayaran kepada masyarakat, yaitu pengeluaran subsidi dan pengeluaran transfer kesejahteraan (Powel dan Steinberg, 2006). Perbedaannya terletak pada konsep atau definisi mengenai sasaran atau siapa yang menerima. Kebijakan subsidi berkaitan dengan bentuk kebijakan publik di mana sasarannya adalah konsumsi masyarakat. Mengenai transfer kesejahteraan merupakan kebijakan pembangunan yang disalurkan berdasarkan sasarannya berupa individu atau kelompok individu dengan kriteria-kriteria tertentu (misalnya dengan menggunakan kriteria kemiskinan). Saya akan lebih perdalam mengenai berbagai pengertian dan definisi subsidi dalam perekonomian.

Berdasarkan kamus Oxford tahun 2007 disebutkan apabila subsidi merupakan money granted atau semacam pemberian uang tunai oleh negara atau swasta ke atas harga komoditi. Definisi tersebut mirip dengan definisi subsidi dari The Economist yang lebih menitikberatkan pada pengertian kebijakan publik. Definisi berbeda pula diterapkan berdasarkan pendekatan lingkungan sebagai bentuk kerusakan yang tidak dikompensasikan atas adanya insentif terhadap komoditi yang tidak ramah lingkungan. Dari sudut pandangan perdagangan internasional atau ekonomi internasional, subsidi diartikan sebagai bentuk insentif harga atas barang-barang maupun jasa di dalam negeri yang bertujuan untuk menaikkan tingkat persaingannya terhadap barang-barang impor.

Dari keseluruhan definisi tersebut, kita batasi pada aspek konsumsi, yaitu subsidi merupakan bentuk insentif yang ditujukan pada aktivitas konsumsi masyarakat. Dengan demikian, subsidi dalam konteks ilmu ekonomi dan produksi ditujukan sasarannya pada aktivitas ekonomi, yaitu konsumsi dan produksi. Konotasi ‘salah sasaran’ pada pengertian subsidi berupa individu atau kelompok adalah tidak tepat. Seharusnya sasaran yang dimaksudkan dalam subsidi terletak pada aktivitas ekonominya, bukan status sosial dari pelaku ekonomi.

Asal-Muasal Salah Sasaran Subsidi BBM
Sumber pembentukan opini mengenai subsidi BBM salah sasaran sebenarnya berasal dari pernyataan pemerintah sendiri. Saya sendiri sulit untuk mengklarifikasikan pernyataan tersebut, karena sumbernya tidak jelas. Baru satu ketika dalam acara Saresehan Anak Negeri (MetroTv) tanggal 7 Maret 2012, seorang pengamat kebijakan publik, Revrisond Baswier menjelaskan adanya upaya untuk menggeser paradigma. Dijelaskan oleh Revrisond, bahwa pernyataan salah subsidi BBM sasaran tersebut berasal dari hasil riset Bank Dunia (World Bank) yang ditampilkan ke dalam iklan layanan masyarakat di tahun 2005. Karena merasa ada kejanggalan dari hasil riset tersebut, Revrisond kemudian melakukan klarifikasi ilmiah yang disampaikan secara terbuka. Tidak lama kemudian, pada iklan layanan masyarakat berikutnya, kutipan dari Bank Dunia tersebut sudah dihilangkan.



Jika saja hendak dibentuk pendapat berupa subsidi BBM salah sasaran, maka seharusnya tidak menitikberatkan pada status ekonomi individu maupun kelompok individu. Misalnya yang disebut bentuk subsidi salah sasaran seperti pemberian subsidi untuk kondominium. Disebut salah sasaran, karena hanya segelintir orang tertentu mau membeli ataupun menyewa kondominium. Ekses dari transaksi kondominium pun sangat sempit atau tidak banyak menciptakan manfaat positif bagi perekonomian. Lagipula, tanpa harus diberikan subsidi pun tidak akan merubah ketertarikan segmen tertentu yang umumnya golongan sangat mampu. Contoh lain bentuk subsidi salah sasaran seperti subsidi untuk roti. Tidak semua orang di negeri ini yang terbiasa makan roti sebagai makanan pokok. Ada cukup banyak alternatif konsumsi karbohidrat yang jauh lebih murah ketimbang roti, serta memiliki kandungan gizi yang lebih tinggi.

Penyebutan salah sasaran pada konteks kebijakan subsidi haruslah mempertimbangkan sasarannya berupa aktivitas konsumsi. Berikut ini parameter yang dipertimbangkan dalam penerapan subsidi yang saya sadurkan ringkasannya dari pendapat Mankew (2004).
Kapasitas Pengguna Barang/Jasa
Subsidi diterapkan berdasarkan pertimbangan banyaknya pengguna barang maupun jasa yang dikonsumsi. Semakin tinggi penggunanya, maka akan semakin tinggi pula dampak maupun eksternalitas ekonomi yang diciptakan dari aktivitas konsumsi tersebut.
Dampak Ekonomi dan Eksternalitas
Pemberian subsidi hendaknya pula mempertimbangkan besarnya dampak ekonomi maupun eksternalitasnya. Aktivitas konsumsi yang disubsidi tersebut hendaknya pula harus mampu menciptakan munculnya aktivitas perekonomian lainnya yang mendukung atau masih berkaitan dengan aktivitas ekonomi yang disubsidi.
Pandangan kriteria subsidi dari Mankew (2004) cukup sejalan dengan pendekatan yang digunakan oleh Shin dan Kim (2010) yang menitikberatkan dampak subsidi tersebut terhadap kinerja perekonomian. Selain harus bisa menciptakan dampak ekonomi maupun eksternalitas yang positif, kebijakan subsidi pula harus dapat memberikan manfaat perekonomian berupa kemampuan untuk mendorong laju pertumbuhan ekonomi. Kinerja perekonomian yang dimaksudkan dapat pula berupa peningkatan efisiensi produksi dari komoditi-komoditi yang diberikan subsidi. Powel dan Steinberg (2006) menambahkan lebih banyak parameter untuk mengidentifikasikan penerapan subsidi ke dalam aktivitas perekonomian. Misalnya kriteria kemanfaatannya untuk menopang kesejahteraan individu maupun regional dan beberapa dampak-dampak atas penerapan subsidi. Di sini akan digunakan pendekatan Mankew (2004) yang dianggap lebih mudah untuk diklarifikasikan penerapannya untuk kasus subsidi BBM di Indonesia.

Apakah Subsidi BBM di Indoensia Salah Sasaran?
Di sini saya mengesampingkan dulu kontroversi mengenai mekanisme pemberian subsidi maupun metodologi perhitungannya, kecuali dalam penjelasan ini lebih menitikberatkan pada pengertian secara definitif dari subsidi dan subsidi BBM untuk kasus di Indonesia. Di awal tadi sudah dibahas jika pengertian salah sasaran dimaksudkan pada aktivitas ekonominya, bukan pada identitas sosial dari individu maupun kelompok individu. Kita akan coba dengan kelompok barang yang disubsidi, yaitu jenis bensin premium (RON88) dan solar.

Bensin ataupun solar merupakan jenis barang komplementer, yaitu jenis barang yang penggunaannya harus digunakan bersamaan dengan barang lainnya. Adapun yang dimaksud barang lain yang digunakan untuk penggunaan bensin maupun solar adalah kendaraan bermotor (Coady, et al, 2007). Perlu diketahui apabila bensin jenis premium atau RON88 dikonsumsi oleh pemilik kendaraan bermotor atau kendaraan bermotor dengan teknologi yang masih memungkinkan untuk dikonsumsi. Jadi seperti kendaraan bermotor yang berteknologi moderen, seperti menggunakan injeksi elektronik dengan kompresi tinggi secara teknsi tidak diperkenankan untuk mengkonsumsi bensin dengan kadar oktan di bawah 88. Hanya bermotor dengan teknologi di bawah injeksi yang dianggap memadai menggunakan bensin premium.

Kita akan melihat kriteria pertama, yaitu kapasitas pengguna atau pemakai subsidi BBM jenis bensin premium (RON88) dan solar. Untuk mengetahuinya harus menggunakan data dari Statistik Kendaraan Bermotor yang dikeluarkan oleh BPS. Data tersebut dihimpun dari Statistik Lalu Lintas yang dicatat berdasarkan jumlah kendaraan bermotor oleh pihak Kepolisian RI. Kita bisa melihat data tersebut pada tabel berikut ini yang disajikan hingga tahun 2009 lalu.



Kebetulan saya tidak memiliki rincian atau detail mengenai spesifikasi kendaraan bermotor. Misalnya untuk jenis sepeda motor masih harus terbagi antara jenis kendaraan di bawah 200cc dan di atas 200cc. Sepeda motor di bawah 200cc ini pun masih terbagi berdasarkan teknologinya, yaitu injeksi elektronik dan injeksi maupun non injeksi. Agar tidak membingungkan, dibuatkan saja perkiraan apabila pada tahun 2009, jumlah sepeda motor yang mengkonsumsi bensin premium mencapai sekitar 60 juta unit. Pada kelompok kendaraan bermotor jenis mobil adalah jenis sedan ataupun jenis angkutan bermotor yang dikendari oleh keluarga. Di sini pun masih terbagi kelompok kendaraan berdasarkan teknologinya yang nanti akan menentukan jenis bensi yang dikonsumsi (bisa berupa bensin ataupun solar). Dengan menggunakan data dari Gaikindo tahun 2009, kita bulatkan saja jumlah yang mengkonsumsi bensin premium sebanyak 8 juta unit.

Kelompok transportasi atau kendaraan bermotor untuk bis mapun truk biasanya akan mengkonsumsi bahan bakar berupa solar. Definisi statistik untuk kelompok bis oleh BPS mengindikasikan apabila kendaraan bis yang dicatat hampir bisa dipastikan mengkonsumsi solar. Dari data Satlantas Polri tahun 2009 pula diketahui apabila kendaraan bermotor jenis bis digunakan sebagai sarana transportasi umum. Adapun jumlah pengguna transportasi umum diperkirakan mencapai di atas 150 juta orang yang tersebar di seluruh Nusantara. Hanya penduduk yang tidak dijangkau oleh sarana jalan umum yang tidak menikmati transportasi umum. Di sini saya mencoba membuatkan perkiraan kasar untuk cakupan dalam pengamatan (observasi). Adapun kendaraan bermotor seperti truk misalnya lebih banyak digunakan untuk keperluan niaga, seperti pengangkutan barang yang dapat menghasilkan nilai tambah.

Dari data jumlah pengguna kendaraan bermotor maupun pengguna jasa transportasi yang bahan bakarnya disubsidi tersebut diketahui sebanyak lebih dari 200 juta orang. Sebanyak 68 juta orang diperkirakan merupakan pengguna kendaraan pribadi, sedangkan sisanya merupakan pengguna transportasi umum. Kedua kelompok ini masih bisa dikategorikan sebagai pihak yang secara langsung menikmati subsidi BBM. Dengan demikian, kriteria pertama mengenai pertimbangan kapasitas individu yang menikmati langsung subsidi dianggap sudah terpenuhi, karena prosentasenya terhadap total jumlah penduduk mencapai di atas 50%. Sebagai perbandingan, subsidi di sektor perikanan di Norwegia hanya dinikmati langsung oleh sebanyak kurang dari 48% jumlah penduduknya. Kriteria subsidi untuk aktivitas konsumsi menurut Powel dan Steinberg (2006) tidak memberikan toleransi atas persentase kapasitas mereka yang secara langsung menikmati subsidi.

Pertimbangan selanjutnya adalah dampak ekonomi dan/atau eksternalitas dari aktivitas perekonomian yang disubsidi. Penggunaan kendaraan bermotor di Indonesia tidak berbeda dengan kebanyakan negara, yaitu sebagai sarana transportasi atau pendukung transportasi. Pada kawasan perkotaan, kendaraan bermotor digunakan untuk mendukung mobilisasi pekerjaan yang dihitung sebanyak hari kerja dalam setahun. Hal ini berlaku untuk pilihan transportasi pribadi maupun transportasi umum. Ini berarti penggunaan transportasi tersebut bertujuan dalam rangka untuk mendukung produktivitas kerja, terutama untuk mereka yang tinggal di kota-kota besar di mana jarak tempat tinggal dan lokasi kerja bisa lebih dari 5 km. Dukungan terhadap produktivitas kerja dinikmati oleh sebagaian kalangan pekerja profesional maupun tenaga kerja seperti buruh dan karyawan.

Sebagai faktor pendukung produktivitas pula ditemukan di kalangan pelaku usaha seperti kelompok usaha kecil dan menengah (UKM). Pada umumnya mereka cenderung menggunakan atau mengkonsumsi bahan bakar bersubsidi sebagai bagian dari faktor input. Misalnya, sebagai bahan bakar untuk keperluan mobilisasi usaha (pengangkutan/pengiriman) ataupun justru menjadi sarana utama kegiatan usaha seperti jasa angkutan umum ataupun jasa pengangkutan. Pada umumnya mereka termasuk ke dalam kendaraan ber-plat kuning maupun plat hitam. Jasa angkutan umum pun tidak sedikit yang menggunakan plat hitam.

Dari kedua kriteria yang dikemukakan oleh Mankew (2004) maupun pendekatan Powel dan Steinberg (2006), selanjutnya akan dilakukan evaluasi untuk mengidentifikasikan kemungkinan terjadinya subsidi yang dikatakan salah sasaran.

Evaluasi Subsidi Salah Sasaran: Kasus Subsidi BBM
Sekalipun dua kriteria subsidi dari Mankew (2004) dikatakan telah terpenuhi untuk kasus subsidi BBM di Indonesia, tetapi belum membentuk kesimpulan akhir terhadap kriteria salah sasaran ataupun tepat sasaran. Anda tidak bisa begitu saja memberikan pernyataan salah sasaran ataupun tepat sasaran tanpa didukung suatu evalusi ataupun kajian yang memadai dan relevan. Dua kriteria dari Mankew (2004) barulah pada taraf pembentukan fakta atau terpenuhinya asumsi teoritis. Selanjutnya, dibutuhkan dua elemen ilmiah untuk membentuk kesimpulan utama, yaitu data dan kajian ilmiah.

Penulis mengakui cukup kesulitan untuk membentuk kesimpulan akhir, terutama karena lemahnya informasi untuk menghimpun kajian ataupun studi mengenai subsidi BBM yang memiliki relevansi dengan topik yang disampaikan. Studi yang dilakukan oleh Agustina, et al (2011) hanya menyentuh pada aspek kebijakan fiskal dan mekanismenya, bukan pada sisi makroekonomi. Sementara itu, kajian yang dibutuhkan di sini harus menggunakan pendekatan makroekonomi maupun mikroekonomi. Di sini pihak penulis mencoba untuk menggunakan pendekatan tunggal, yaitu dengan memanfaatkan data yang relevan dengan topik penulisan. Perhatikan data kenegakerjaan di bawah ini.



Tabel di atas merupakan angka tenga kerja usia di atas 15 tahun berdasarkan status pekerjaan utama yang tersebar di seluruh sektor perekonomian. Secara umum, mereka inilah yang paling dominan menikmati langsung subsidi BBM (bensin premium maupun solar), terutama untuk kelompok status pekerjaan utama nomor 2, 4, 5, dan 7. Persentasenya terhadap total jumlah tenaga kerja mencapai diatas 70% setiap tahunnya. Menikmati langsung berarti mengkonsumsi secara langsung untuk transportasi pribadi, digunakan untuk keperluan wirausaha, maupun menikmatinya sebagai sarana transportasi umum (penumpang). Jika diperhatikan, pada tahun 2011 terdapat sekitar 110 juta tenaga kerja dari keseluruhan kelompok yang berarti melampaui separuh dari total jumlah penduduk. Lebih dari 70% yang diperkirakan menikmati langsung subsidi BBM.

Bagi kelompok yang di atas 70% tadi, subsidi BBM akan berdampak langsung mendukung produktivitas sebagai tenaga kerja maupun digunakan sebagai usaha. Jika merujuk indikator versi Kementrian Tenaga Kerja, maka mayoritas yang terdapat pada kelompok di atas 70% inilah yang memiliki pendapatan kurang dari 4 USD/hari atau kelompok dengan pendapatan kurang dari Rp 3 juta/bulan. Mereka memiliki kemampuan ataupun kapasitas perekonomian yang relatif terbatas. Apalagi jika dalam satu rumahtangga hanya mengandalkan satu sumber pendapatan. Perubahan harga kebutuhan pokok (termasuk BBM) akan berdampak cukup besar mempengaruhi kemampuan konsumsi mereka. Dalam pemahaman lain, bahwa subsidi BBM tersebut dianggap cukup membantu kemampuan mereka untuk mensejahterakan dirinya sendiri.

Bagaimana dengan dampak ekonomi lainnya?

Jika di antara mereka yang 70% tadi bekerja untuk orang lain sebagai buruh ataupun karyawan, maka subsidi BBM akan cukup membantu meringankan permasalahan internal perusahaan atau pemilik kapital. Pihak perusahaan tidak harus banyak dipusingkan urusan kesejahteraan karyawan ataupun tuntutan untuk menaikkan upah minimum. Tentu saja kondisi tersebut akan memperkecil oportunitas biaya, sehingga akan terbuka kesempatan untuk lebih meningkatkan produktivitas usaha.

Di tahun 2010 dan 2011, pemerintah selalu mengklaim telah terjadi pertumbuhan jumlah kewirausahaan di kelompok UKM setiap tahunnya. Pada tahun 2012 ini bahkan pemerintah masih mengekspos data mengenai trend pertumbuhan pelaku usaha UKM yang dianggap cukup signifikan memberikan kontribusi bagi perekonomian nasional. Pemerintah pula selalu mengklaim melalui APBN jika penerimaan dari sektor perpajakan senantiasa meningkat setiap tahun, terutama perpajakan di dalam negeri. Tidak bisa dipungkiri lagi, apabila fakta ekonomi tersebut menunjukkan apabila pemberian subsidi BBM dianggap tepat sasaran, sesuai dengan definisi maupun kriterianya.

Perlu diketahui, apabila komoditas bahan bakar memiliki eksternalitas yang termasuk cukup luas dalam perekonomian (Coady, et al, 2007). Pemakaian (konsumsi) bahan bakar tidak bisa dipungkiri lagi menjadi motor penggerak perekonomian maupun pertumbuhannya. Industri otomotif akan semakin tumbuh dan berkembang yang kemudian diikuti dengan industri komponen. Belum pula ditambahkan eksternalitasnya dengan keberadaan kelompok jasa perawatan dan perbaikan. Bisa dibayangkan dampaknya jika dari eksternalitas semacam ini kemudian dihubungkan dengan kapasitas penyerapan tenaga kerja. Keberadaan industri otomotif pula terintegrasi dengan sektor jasa keuangan, seperti perbankan maupun lembaga pembiayaan (financing). Kelembagaan perbankan saat ini pun telah menyediakan layanan pembiayaan khusus untuk kepemilikan kendaraan bermotor.

Jika dibandingkan dengan periode sebelum reformasi tahun 1998, maka perkembangan eksternalitas dari konsumsi BBM di Indonesia jauh lebih terintegrasi dan semakin melebar. Tentu saja, akibat semakin meluasnya dampak tersebut mendorong dilakukannya pembangunan infrastruktur seperti jalan raya, jalan tol, dan jembatan penyeberangan. Dengan demikian, jika melihat dari data dan fakta, maka penerapan subsidi BBM untuk kasus perekonomian di Indonesia dianggap telah sesuai dengan definisi maupun kriteria penerapannya.

Kesimpulan dan Penutup
Dengan menggunakan pendekatan kriteria penerapan subsidi dari pandangan Mankew (2004) dapat diketahui apabila penerapan subsidi BBM untuk kasus di Indonesia telah memenuhi dua kriteria pokok, yaitu kriteria kapasitas dan kriteria dampak ekonomi dan eksternalitasnya. Tentu saja, fakta yang dikemukakan oleh penulis perlu dilakukan tinjauan ilmiah lebih lanjut untuk mengukur validitas antara data dan fakta. Dari pendekatan subsidi oleh Powel dan Steinberg (2006) diperoleh suatu gambaran mengenai elastisitas subsidi BBM terhadap tingkat kesejahteraan masyarakat. Pada ulasan di atas telah disampaikan apabila kelompok yang menikmati langsung subsidi BBM secara umum merupakan kelompok yang relatif cukup sensitif terhadap perubahan atas harga dan inflasi.

Kajian yang dilakukan oleh Bertrant dan Vanek (1971) mungkin bisa digunakan untuk menjelaskan salah satu aspek persoalan dalam subsidi, yaitu terletak pada aspek persaingan perdagangan internasional. Jika menggunakan pendekatan liberalisasi, subsidi merupakan komponen kebijakan yang dianggap akan mengurangi aspek fairness dalam persaingan. Subsidi pula dianggap sebagai bentuk intervensi pemerintah ke dalam perekonomian yang berpotensi akan menciptakan distorsi atas harga (Mankew, 2004). Distorsi harga akibat penerapan subsidi BBM tersebut akan semakin meluas, karena eksternalitas secara ekonomi dari subsidi BBM itu sendiri cukup luas. Tentu saja pendekatan ekonomi pasar tidak selalu harus dibenarkan penerapannya atau dijadikan acuan dalam manajemen perekonomian. Kita bisa melihat sendiri betapa besarnya intervensi ekonomi yang dilakukan pemerintah China ke dalam perekonomiannya.

Referensi
Agustina, Cut Dian RD., Wolfgang Fengler, and Gunther G. Schulze, 2011, “Indonesia’s Fiscal Policies On Oil and Gas - Options For Reform”, Discussion Paper Series from Department of International Economic Policy (University of Freiburg), No 18.

Bertrand, Trent J. and Jaroslav Vanek, 1971, “The Theory of Tarrifs, Taxes, and Subsidies: Some Aspects of The Second Best”, Journal American Economic Review, Volume 61, Issue 5 (p925-931).

Coady, David, Amine Mati, Taimur Baig, and Joseph Ntamatungiro, 2007, “Domestic Petroleum Product Prices and Subsidies: Recent Developments and Reform Strategies”, IMF Working Papers, No 07/71.

Mankew, N. Gregory, 2004, Principles of Economics, Third Edition, International Student Edition, Thomson South-Western Publisher, Ohio.

Powel, Walter W. and Richard Steinberg, 2006, The Non-Profit Sector: A Research Handbook, Second Edition, Yale University Press, Connecticut.

Baca Selengkapnya »

PENGELOLAAN UTANG LUAR NEGERI: DEBT TRAP!!

Pada tulisan sebelumnya telah diuraikan mengenai pengertian utang luar negeri dan konsep keuangan dalam pengelolaannya. Uraian kali ini akan membahas mengenai perkembangan 13 tahun terakhir pengelolaan utang luar negeri pemerintah. Data yang dipergunakan berasal dari Bank Indonesia dan Dirjen Anggaran. Isu utama yang disertakan ke dalam tulisan ini adalah isu mengenai batas aman dalam pengelolaan utang luar negeri pemerintah. Dengan mempelajari pengalaman negara-negara pengutan di masa lalu, bahwa isu sentral yang terkait dengan rezim utang luar negeri adalah kondisi keuangan yang disebut jebakan utang luar negeri atau “Debt Trap”.

Pengertian Debt Trap
Istilah debt trap merupakan istilah dalam akuntansi keuangan yang menggambarkan suatu kondisi anggara di mana upaya untuk memperoleh pinjaman atau utang digunakan justru untuk menutup pembayaran utang. Suatu anggaran dikatakan berada dalam kondisi ‘Debt Trap’ apabila selisih antara utang yang diterima dan cicilan pokok utang yang dibayarkan adalah negatif. Pandangan lain menerangkan apabila kondisi ‘Debt Trap’ dapat berlaku jika total keseluruhan pembayaran atas utang pada satu periode anggaran lebih besar daripada total penerimaan yang berasal dari utang. Ada dua komponen pembayaran atas utang luar negeri di dalam APBN, yaitu pembayaran bunga utang luar negeri dan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Sedangkan untuk komponen penerimaan dicatat pada pos penarikan pinjaman atau utang luar negeri.

Apa makna jika utang luar negeri berada dalam kondisi ‘Debt Trap’?

Seperti diketahui, apabila utang luar negeri yang dikelola dan dimintakan oleh pemerintah akan dipergunakan untuk keperluan membantu atau mendukung pembiayaan dalam APBN. Misalnya untuk mendukung pelaksanaan penyediaan infrastruktur, pelaksanaan program kesejahteraan, dan program pembangunan lainnya. Anggaran pemerintah yang senantiasa defisit tentunya akan membutuhkan sumber-sumber pembiayaan alternatif di mana salah satunya berasal dari sumber pembiayaan luar negeri seperti utang luar negeri. Di dalam APBN, kondisi ‘Debt Trap’ bisa diketahui dengan melihat besarnya pos total pembiayaan luar negeri.

Jika komponen utang luar negeri yang harus dibayarkan lebih besar daripada jumlah utang luar negeri yang diterima, itu berarti utang luar negeri yang diterima hanya dipergunakan membayarkan utang luar negeri. Dalam hal ini, utang luar negeri yang diterima tersebut dibayarkan untuk menutupi besarnya pembayaran atas komponen bunga utang luar negeri dan cicilan pokok utang luar negeri pada satu periode anggaran tertentu. Artinya, utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah tidak lagi bermanfaat untuk membiayai pembangunan, melainkan hanya untuk membayar bunga utang dan cicilan pokoknya.

Pos pembiayaan luar negeri yang negatif belum tentu pula bisa dikatakan berada dalam kondisi ‘Debt Trap’. Perlu dilakukan peninjauan atas besarnya akumulasi pada posisi utang luar negeri pemerintah (termasuk otoritas moneter) dan perkembangan tambahan utang luar negeri setiap tahunnya. Jika data posisi utang luar negeri pemerintah membentuk pola yang cenderung berfluktuatif, maka kemungkinan utang luar negeri berada dalam kondisi ‘Debt Trap’. Kondisi yang sama pula pada pola dan variasi data pada total penarikan utang luar negeri pemerintah. Lain halnya jika pada kondisi total pembiayaan luar negeri yang negatif, kemudian posisi utang luar negeri pemerintah menunjukkan kecenderungan (trend) yang terus menurun sepanjang tahun anggaran. Sampai pada satu kondisi tertentu, pemerintah tidak lagi mengajukan pinjaman/utang luar negeri. Mari kita perhatikan tabel data beberapa indikator utang luar negeri pemerintah di bawah ini.



Penerimaan Perpajakan
Pengelolaan pos penerimaan perpajakan diperlihatkan menunjukkan trend atau kecenderungan yang terus meningkat setiap tahun anggaran. Pada tahun anggaran 2003, total penerimaan perpajakan meningkat lebih dari dua kali lipat. Di tahun anggaran 2009, peningkatannya lebih tinggi lagi, yaitu hampir mencapai 3 kali lipat. Penurunan penerimaan pajak hanya terjadi pada tahun anggaran 2009, yaitu dari sebesar Rp 658.701 miliar pada tahun anggaran 2008 menjadi Rp 619.922 miliar pada tahun anggaran 2009. Sekalipun demikian, terdapat lonjakan penerimaan perpajakan oleh negara. Dengan melihat trend ataupun kecenderungan peningkatan pajak pemerintah, maka sudah sewajarnya apabila terbuka opsi atau pilihan untuk mengurangi utang luar negeri, yaitu dengan mengurangi besarnya penarikan utang luar negeri.

Pembayaran Bunga Utang Luar Negeri
Besarnya pembayaran bunga utang telah ditetapkan berdasarkan kesepakatan utang yang sebelumnya telah ditandatangani maupun yang baru ditandangani dan tentunya berdasarkan pula pada utang-utang luar negeri yang masih belum dilunasi oleh negara. Jika melihat pola data dari tahun anggaran 2000 hingga 2011, angka pembayaran bunga atas utang luar negeri relatif berfluktuatif, sekalipun di akhir tahun anggaran 2011 memperlihatkan angka yang lebih besar dibandingkan pada tahun anggaran 2000 hingga 2004. Misalnya, angka terendah terdapat pada tahun anggaran 2000 sebesar Rp 18.830 miliar, kemudian angka tertinggi pada tahun anggaran 2009 sebesar Rp 30.026 miliar. Fluktuasi dapat diakibatkan adanya utang luar negeri yang sudah habis masa waktu pembayaran dan utang-utang baru yang diterima oleh pemerintah. Jika merujuk pada perkembangan posisi utang luar negeri pemerintah, maka fluktuasi pada pos pembayaran bunga utang luar negeri merupakan dinamika keuangan yang wajar. Artinya, indikator tersebut belum bisa menunjukkan indikasi berkurangnya utang luar negeri pemerintah.

Pos Pembiayaan Luar Negeri
Pada pos anggaran inilah dicatat besarnya utang luar negeri yang diterima pemerintah dan besarnya total pembayaran atas cicilan pokok utang luar negeri setiap tahun anggaran. Pos pembiayaan luar negeri merupakan ditempatkan pada kelompok besar pos anggaran pembiayaan yang didalamnya terdapat pula pos pembiayaan dalam negeri. Pada tabel di atas diperlihatkan apabila pos pembiayaan luar negeri diperlihatkan senantiasa negatif sejak tahun anggaran 2004 hingga 2011. Dilihat dari aspek anggaran, maka utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah seluruhnya dipergunakan untuk pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Beban utang luar negeri tersebut masih belum ditambahkan dengan besarnya pembayaran bunga utang luar negeri setiap tahunnya.

Debt Trap di Dalam Utang Luar Negeri Pemerintah
Seperti yang sudah dijelaskan sebelumnya, istilah ‘Debt Trap’ merupakan kondisi anggaran atas utang di mana utang dipertimbangkan atau diperlukan untuk membayar cicilan pokok utang, termasuk pula bunga utang setiap tahun anggaran. Pihak pengelola anggaran tidak memiliki pilihan (opsi) lain untuk menekan beban pembayaran atas cicilan pokok utang, kecuali harus mengambil utang-utang baru. Jika tidak diambil tindakan untuk mengambil utang, maka akan menyulitkan untuk menutup defisit anggaran yang hanya bergantung pada sumber pembiayaan di dalam negeri. Perhatikan data indikator utang yang telah dirangkumkan kembali pada tabel di bawah ini.

Melihat paparan data indikator utang luar negeri pemerintah pada tabel di atas sebenarnya belum sepenuhnya mencerminkan kondisi yang disebut ‘Debt Trap’. Namun, pertanyaannya mengapa pemerintah senantiasa terus melakukan penarikan atau pengambilan utang luar negeri?

Jika melihat perkembangan jumlah penerimaan dalam negeri yang berasal dari penerimaan perpajakan, maka sudah sepatutnya pemerintah memiliki opsi untuk mengurangi beban pembayaran utang luar negeri. Penarikan pinjaman terus memperlihatkan kecenderungan yang semakin meningkat. Pola yang semakin meningkat tersebut bisa dilihat dari besarnya penarikan utang luar negeri pada periode sebelum tahun 2007 dan sesudah tahun anggaran 2007. Setelah tahun anggaran 2007, besarnya penarikan utang luar negeri senantiasa di atas Rp 50 triliun setiap tahunnya. Pembayaran cicilan pokok memang senantiasa meningkat, tetapi peningkatan tersebut tidak lain dikarenakan kepatuhan pemerintah dalam membayar cicilan pokok utang luar negeri yang jatuh tempo. Kemudian, besarnya posisi utang luar negeri pemerintah pun diperlihatkan memiliki kecenderungan yang terus meningkat setiap tahun anggaran. Pengurangan utang luar negeri hanya terjadi pada tahun anggaran 2002, 2006, dan 2009. Sekalipun demikian, besarnya pengurangan tersebut masih lebih kecil daripada total besarnya penambahan utang luar negeri pemerintah dari tahun anggaran 2000 hingga 2011.

Kesimpulannya, dengan melihat pengelolaan utang luar negeri pemerintah sebenarnya sudah dapat memberikan gambaran apabila APBN telah masuk ke dalam perangkap utang luar negeri. Sekalipun pernyataan tersebut tidak bisa sepenuhnya signifikan dengan kondisi sesungguhnya, tetapi fakta anggaran menyebutkan jika utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah lebih rendah daripada besarnya pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Artinya, utang luar negeri yang diterima tidak memiliki manfaat, karena secara anggaran digunakan untuk membayarkan cicilan pokok utang luar negeri.

Baca Selengkapnya »