LATAR BELAKANG PROPINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

Beberapa bulan yang lalu, Gubernur DI Yogyakarta mengajukan ke pemerintah pusat untuk segera merealisasikan pembahasan dan pengesahan Rancangan Undang-Undang Keisitmewaan (RUUK) Yogyakarta. Pada prinsipnya, RUUK adalah bentuk respon pemimpin adat atas penyelenggaraan otonomi daerah (otoda) yang dianggap mulai menghilangkan substansi keistimewaan daerah. Sebelum diberlakukannya otoda tahun 2001, terdapat 3 daerah tingkat propinsi di Indonesia yang diberikan keistimewaan oleh pemerintah pusat, yaitu Daerah Istimewa Aceh, Daerah Khusus Ibukota (DKI), dan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Pemberian status keistimewaan kepada suatu daerah didasarkan pada pertimbangan historis, peran daerah terhadap perjuangan nasional, dan fungsi daerah tersebut dalam menunjang pembangunan nasional. Pada tulisan ini, akan diuraikan mengenai sejarah dan latar belakang Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sebagai Propinsi ke-12 di Indonesia.

Ada yang menyebutnya Jogjakarta, tapi ada pula yang masih menuliskannya Yogyakarta. Jika Anda masuk ke situs pemerintah propinsi, maka di situ tertulis Yogyakarta. Jika dibuka situs Pemerintah Kota, maka di situ tertulis Jogjakarta. Ini hanyalah soal pelafalan sesuai dengan cara pelafalan bahasa setempat. Sejak tahun 1999, dalam rangka menyambut desentralisasi fiskal atau otoda, pemerintah daerah setempat menciptakan suatu logo yang menjadi ciri khas daerah, yaitu dengan mempopulerkan penyebutan Jogja. Penyebutan ini sesungguhnya semacam merek dagang (trade mark) yang melekat di bidang pariwisata sebagai salah satu komoditas andalan di daerah tersebut.

Sejarah Terbentuknya Yogyakarta
Terbentuknya Yogyakarta bermula dari perselisihan internal yang terdapat di Kerajaan Mataram antara Raja Mataram Paku Buwono II (1719-1749) dan Kanjeng Pangeran Aryo Mangkubumi. Perselihan berkepanjangan dimulai karena adanya pembatalan secara sepihak dari Paku Buwono II terhadap pemberian tanah di Sukowati. Pertikaian pun terus berlanjut hingga Paku Buwono III. Di sini lah kemudian Belanda memanfaatkan konflik internal Kerajaan Mataram dengan menjadi penengah sekaligus menawarkan solusi yang bisa diterima oleh kedua belah pihak. Melalu solusi ini, Belanda bermaksud untuk mengkerdilkan kekuatan Mataram dengan membagi atau menciutkan wilayah kekuasaan Raja Mataram. Di sini lah Belanda kemudian menawarkan solusi dengan membuat Perjanjian Gianti pada tangga 13 Pebruari 1755.

Versi lain menuliskan apabila perlawanan yang dilakukan oleh Pangeran Aryo Mangkubumi bukan ditujukan kepada Paku Buwono II/III, akan tetapi ditujukan kepada pihak kumpeni (Belanda). Perlawanan oleh Pangeran Aryo Mangkubumi dikarenakan pihak Belanda bermaksud menjalankan taktik untuk memecah-mecah kekuasaan Mataram dan sekaligus mengatur kekuasaan Paku Buwono II dengan menjauhkannya dari lingkungan keluarga kerajaan. Salah satunya dengan memindahkan ibukota Mataram yang semula terletak di Kartusura ke Surakarta yang dilakukan tanpa pertimbangan atau pendapat dari Pangeran Mangkubumi. Dengan memberikan wilayah yang relatif sama dengan kekuasaan Kerajaan Surakarta ketika itu, tentunya menjadi pertimbangan bagi Pangeran Mangkubumi untuk menyusun kekuatan melawan Belanda.

Perjanjian Gianti yang ditandatangani pada tanggal 13 Pebruari 1755 di Gianti (Salatiga) di bawah pemrakarsa Gubernur Nicholas Hartingh atas nama Gubernur Jenderal Jacob Mossel. Dalam perjanjian ini, wilayah kekuasaan Mataram (Surakarta) dibagi menjadi dua bagian, yaitu setengah di bagian Barat milik Kerajaan Surakarta dan setengahnya di bagian Timur milik Pangeran Aryo Mangkubumi. Adapun wilayah yang diberikan kepada Pangeran Mangkubumi ini sesungguhnya masih diliputi oleh wilayah pedalaman. Dalam perjanjian ini pula, Pangeran Aryo Mangkubumi dinobatkan menjadi Raja atas setengah Pedalaman Kerajaan Jawa dengan gelar Sultan Hamengkubuwono Senopati Ing Alega Abdul Rachman Sayidin Panatagama Khalifatullah.

Wilayah yang menjadi kekuasaan Pangeran Mangkubumi yang selanjutnya dikenal juga dengan sebutan Sultan Hamengku Buwono I memperoleh wilayah antara lain Mataram (Yogyakarta), Pojong, Sukowati, Separuh Pacitan, Kartosuro, Kalangbret, Tulungagung, Mojokerto, Bojonegoro, Ngawen, Sela, Kuwu, Wonosari, dan Grobogan. Setelah selesai penandatanganan Perjanjian Gianti, ditetapkan daerah Mataram yang ada dalam kekuasaannya diberi nama Ngayogyakarta Hadiningrat yang beribukota di Ngayogyakarta (Kota Yogyakarta). Nama Ngayogyakarta Hadiningrat ditetapkan pada tanggal 13 Maret 1755. Ibukota yang dipilih ini terletak di Hutan Beringin di sebuah desa kecil Pachetokan. Di desa Pachetokan terdapat pesanggrahan yang pernah dibangun Susuhunan Paku Buwono II yang disebut Garjitowati. Nama pesanggrahan ini kemudian diganti dengan nama Ayodya yang kemudian menjadi lokasi dibangunnya Keraton Ngayongyakarta. Gambar di bawah ini adalah wilayah yang menjadi kekuasaan Pangeran Mangkubumi berdasarkan Perjanjian Gianti (1755).



Selama masa pembangunan keraton, Sultan Hamengku Buwono I menempati tempat pemerintahan sementara di di Pesanggrahan Ambarketawang di daerah Gamping. Secara resmi, digunakannya pesanggrahan sebagai pusat pemerintahan sementara dilakukan pada tanggal 9 Oktober 1755. Keraton Ngayogyakarta Hadiningrat baru selesai pembuatannya setahun kemudian. Penempatan pusat kekuasaan secara resmi di keraton tersebut terjadi pada tanggal 7 Oktober 1756.

Pada tahun 1813 didirikan pemerintahan baru yang disebut Kadipaten Pakualaman yang dipimpin oleh Bendoro Pangeran Notokusumo yang merupakan putera dari Sultan HB I. Semasa pemerintahan Sultan HB III, Pangeran Notokusumo kemudian diangkat menjadi Pangeran Merdeka dengan gelar Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Pakualaman I. Dengan berdirinya Kadipaten Pakualaman, wilayah kekuasaan Ngayogyakarta Hadiningrat mengalami sedikit perubahan seperti yang terlihat pada peta di atas. Peta wilayah kekuasaan Mataram di atas merupakan hasil akhir dari keseluruhan upaya Belanda untuk memecah kekuatan perlawanan Mataram.

Sejarah Setelah Kemerdekaan 1945
Sekalipun berdiri sebagai salah satu wilayah kerajaan di Pulau Jawa, Ngayogyakarta Hadiningrat tidak menutup pintu untuk setiap upaya yang dilakukan oleh tokoh-tokoh pergerakan nasional. Tidak sedikit peristiwa-peristiwa pergerakan nasional yang tumbuh dan dimulai di Kerajaan Ngayogyakarta Hadiningrat. Misalnya Kongres Perempuan I (1928), Taman Siswa (1922), Kongres I Budi Utomo (1908), berdirinya organisasi Muhammadiyah. Kontribusi kerajaan ini cukup besar terhadap perjuangan nasional dalam rangka upaya untuk mencapai kemerdekaan Indonesia.

Paska Proklamasi 17 Agustus 1945, beberapa minggu sesudahnya Sri Sultan Hamengku Buwono IX mendapatkan desakan untuk segera membuat resolusi kerajaan. Dengan mempertimbangkan kondisi Republik Indonesia yang ketika itu sangat membutuhkan dukungan nasional, Sri Sulta Hamengku Buwono IX mengeluarkan dekrit kerajaan yang disebut Amanat 5 Septeber 1945. Pada prinsipnya, isi dekrit kerajaan adalah melakukan integrasi monarki Ngayogyakarta Hadiningrat ke dalam NKRI. Dekrit Amanat 5 September 1945 ini kemudian diikuti pula oleh dekrit yang dikeluarkan oleh Paku Alam VIII pada tanggal yang bersamaan. Dekrit integrasi ke dalam NKRI sesungguhnya juga dikeluarkan pula oleh berbagai kerajaan/monarki di seluruh wilayah Nusantara. Secara politik, Amanat 5 September 1945 memberikan dampak yang luar biasa dan mempengaruhi kerajaan-kerajaan nusantara lain untuk segera bergabung dengan NKRI.

Wilayah yang menjadi kekuasaan Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat pada tahun 1945 terdiri atas:
1. Kabupaten Kota Yogyakarta
2. Kabupaten Sleman
3. Kabupaten Bantul
4. Kabupaten Gunungkidul
5. Kabupaten Kulonprogo
Sedangkan untuk kekuasaan Praja Paku Alaman meliputi:
1. Kabupaten Kota Paku Alaman
2. Kabupaten Adikarto

Bersamaan dengan dibentuknya Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Daerah Yogyakarta pada tanggal 29 Oktober 1945 yang diketuai Mochamad Saleh dan Wakil Ketua S. Joyodiningrat dan Ki Bagus Hadikusumo, maka Sri Sultan HB IX dan Paku Alam VIII mengeluarkan dekrit kerajaan bersama yang dikenal Amanat 30 Oktober 1945. Isi dari dekrit bersama kerajaan tersebut adalah menyerahkan kekuasaan legislatif pada Badan Pekerja KNI Daerah Yogyakarta. Sejak dikeluarkannya Amanat 30 Oktober 1945 kemudian terjadi penyatuan dua kerajaan, yaitu Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kesultanan Paku Alaman. Pada tanggal 18 Mei 1946, secara resmi digunakan nama Daerah Istimewa Yogyakarta yang menegaskan penyatuan dua kerajaan dan sekaligus menjadi daerah istimewa dari NKRI.

Penggunaan nama DI Yogyakarta ini juga termuat di dalam Maklumat No 18 Tentang Dewan-Dewan Perwakilan Rakyat di Daerah Istimewa Yogyakarta (Maklumat Yogyakarta No 18). Pemerintahan monarki persatuan kemudian berlangsung hingga dikeluarkannya Undang-Undang No 3 Tahun 1950 Tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. Di dalam undang-undang tersebut disebutkan penegasan secara administratif apabila Kesultanan Yogyakarta dan Paku Alaman merupakan bagian integral dari NKRI. Pembagian wilayah administratif berdasarkan UU No 3 Tahun 1950 Tentang DI Yogyakarta adalah:
1. Kabupaten Bantul dengan ibukota Bantul
2. Kabupaten Gunung Kidul dengan ibukota Wonosari
3. Kulon Progo dengan ibukota Wates
4. Kabupaten Sleman dengan ibukota Sleman
5. Kota Yogyakarta sebagai ibukota Propinsi.

Landasan Yuridis Konstitusional
Secara yuridis konstitusional, Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dibentuk secara legal formal berdasarkan UU No 3 Tahun 1950 Tentang Pembentukan DI Jogjakarta (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 3). Kemudian UU No 3 Tahun 1950 dilakukan perubahan ke dalam Undang-Undang No 19 Tahun 1950 Tentang Perubahan Perubahan Pembentukan DI Jogjakarta (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 48) yang selanjutnya diberlakukan mulai tanggal 15 Agustus 1950 dengan Peraturan Pemerintah (PP) No 31 Tahun 1950 (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 58). UU No 3 Tahun 1950 berisikan 7 pasal dan sebuah lampiran daftar kewenangan otonomi yang secara keseluruhan mengatur wilayah, ibukota daerah, jumlah anggota DPRD, jenis kewenangan Pemerintah Daerah Istimewa, dan aturan-aturan yang sifatnya peralihan. Pada UU No 19 Tahun 1950 merevisi UU No 3 Tahun 1950 dengan penambahan kewenangan bagi DI Yogyakarta.

Mengenai pembagian wilayah administratif berupa kabupaten dan kota selanjutnya di atur dalam UU No 15 Tahun 1950 Tentang Pembentukan Daerah-Daerah Kabupaten Dalam Lingkungan Daerah Istimewa Yogyakarta (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 44) dan UU No 16 Tahun 1950 Tentang Pembentukan Daerah-Daerah Besar Dalam Lingkungan Propinsi Jawa Timur, Jawa Tengah, Jawa Barat, dan DI Yogyakarta (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 45). Kedua undang-undang ini diberlakukan melalui PP No 32 Tahun 1950 (Berita Negara Tahun 1950 Nomor 59). Di dalamnya mengatur wilayah administratif DI Yogyakarta yang terdiri atas:
1. Kabupaten Bantul dengan ibukota Bantul
2. Kabupaten Sleman dengan ibukota Sleman
3. Kabupaten Gunung Kidul dengan ibukota Wonosari
4. Kabupaten Kulon Progo dengan ibukota Sentolo
5. Kabupaten Adikarto dengan ibukota Wates
6. Kota Besar Yogyakarta sebagai ibukota DI Yogyakarta.
Dengan pertimbangan untuk mengefektifikan pelaksanaan pemerintahan, maka pada tahun 1951 dilakukan penyatuan Kabupaten Adikarto dengan Kabupaten Kulon Progo yang semula beribukota di Sentolo menjadi Kabupaten Kulon Progo yang beribukota di Wates. Penggabungan kedua daerah kabupaten ini dilandasi dengan UU No 18 Tahun 1951 (Berita Negara Tahun 1951 Nomor 101). Keseluruhan undang-undang yang membentuk DI Yogyakarta dan daerah kabupaten dan kota di dalam lingkungannya didasarkan UU Pokok Tentang Pemerintahan Daerah, yaitu UU No 22 Tahun 1948.

Perampingan dan pengefektifan wilayah masih terus dilakukan oleh Pemerintah DI Yogyakarta. Sesuai dengan Mosi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 6 Tahun 1952 yang bertanggal 24 September 1952, daerah-daerah enclave seperti Imogiri, Kotagede, dan Ngawen dilepaskan dari Pemerintah Propinsi Jawa Tengah. Ketiga wilayah tadi kemudian dimasukkan ke dalam wilayah Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta. Penyatuan enclave tersebut didukung melalui UU Darurat Nomor 5 Tahun 1957 (Lembaran Negara Tahun 1957 Nomor 5) yang selanjutnya dijadikan UU No 14 Tahun 1958 (Lembaran Negara Tahun 1958 Nomor 33, Tambahan Lembaran Negara Nomor 1562).

Perubahan pada tatanan pemerintahan daerah kembali dilakukan untuk mengefisienkan dan mengefektifkan pelaksanaan tujuan pembangunan nasional melalui Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Pada undang-undang desentralisasi fiskal ini, dilakukan perubahan atas struktur dan wewenang pemerintahan daerah. Istilah pemerintahan Daerah Tingkat (Dati) I diganti dengan Pemerintahan Daerah Propinsi. Pemerintahan Daerah Tingkat (Dati) II diganti dengan Pemerintahan Daerah Kabupatan atau Kota. Berdasarkan ketentuan tersebut, istilah Kotamadya Yogyakarta diganti dengan Kota Yogyakarta. Dalam hal ini, pemerintahan Kota Yogyakarta memiliki wewenang penuh dalam mengatur rumah tangganya sendiri sesuai dengan sasaran otonomi dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999.

Referensi
Koesnodiprodjo, 1951, Himpunan Undang-Undang, Penetapan Pemerintah Republik Indonesia 1945, Penerbit Djakarta, Jakarta.
Poerwokoesoemo, Soedarisman, 1984, Daerah Istimewa Yogyakarta, Penerbit Gadjah University Press, Yogyakarta.