SEKILAS MENGENAI KPPU DAN PERSAINGAN USAHA

Tidak banyak masyarakat Indonesia yang mengenal dan mengetahui kelembagaan negara seperti Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). KPPU termasuk lembaga adhoc sebagaimana halnya lembaga-lembaga negara lain seperti KPK, KPU, dan lain sebagainya. Seberapakah peran penting dari KPPU sesungguhnya? Mengapa pula lembaga ini tetap dibutuhkan?

Tanggal 12 Desember 2011 ini akan berakhir masa kerja lembaga adhoc Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). Ini berarti sejak pertama dibentuk tahun 2001, KPPU baru melaksanakan dua kali masa jabatan di mana masing-masing periode jabatan memiliki masa selama 5 tahun. Ironisnya, pemerintah maupun kalangan DPR malah lupa untuk mempersiapkan perpanjangan waktu masa komisioner KPPU. Cukup beruntung akhirnya komisioner lembaga ini masih bisa diperpanjang selama 1 tahun hingga terbentuknya komisi penuh untuk 2011-2016.

Selama masa bakti sejak pertama dibentuk telah cukup banyak mengungkap berbagai pelanggaran-pelanggaran persaingan usaha yang di atur dalam UU No 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Pelanggaran-pelanggaran yang melibatkan nama korporasi terkenal yang beroperasi di negeri ini. Beberapa di antaranya telah mendapatkan sanksi maupun pinalti. Masih ingat dengan kasus dugaan perilaku pengaturan tarif yang dilakukan tiga operator seluler, yaitu Indosat, Telkomsel, dan Exelcom? Kasus atau pelanggaran persaingan semacam ini seringkali masuk ke dalam berkas KPPU.

Apakah Yang Disebut Persaingan Usaha?
Persaingan usaha dianalogkan sebagai suatu kondisi dalam suatu industri yang didalamnya terdapat lebih dari satu pelaku industri (produsen) yang selanjutnya melakukan suatu cara untuk mendapatkan pangsa pasar tertentu dalam industri tersebut. Mengenai bentuk persaingan yang diawasi oleh KPPU di atur dalam keseluruhan butir di dalam Pasal 1, UU No 5 Tahun 1999 (berkas undang-undang bisa diunduh di bagian bawah). Beberapa bentuk persaingan dan perilaku bisnis yang dilarang seperti
1. Monopoli (Pasal 17)
2. Monopsoni (Pasal 18)
3. Oligopoli (Pasal 4, UU No 5 Tahun 1999)
4. Kartel (Pasal 11, UU No 5 Tahun 1999)
5. Trust (Pasal 12)
6. Oligopsoni (Pasal 13)
7. Integrasi vertikal (Pasal 14)
8. Perjanjian tertutup (Pasal 15)
Tujuan pengawasan ini untuk menciptakan iklim persaingan usaha yang wajar (fair competition). Persekongkolan antar produsen yang bertujuan untuk mempengaruhi pasar sangat dilarang (Pasal 22, UU No 5 Tahun 1999). Posisi dominan dalam pangsa pasar pun di atur pula agar tidak merugikan konsumen atau melemahkan posisi tawar konsumen (Pasal 25, UU No 5 Tahun 1999).

Ada dua bentuk dasar persaingan, yaitu bentuk di mana hanya terdapat sedikit produsen dan banyak pembeli/konsumen (bisa hanya terdapat 1 produsen) dan bentuk terdapat banyak produsen dan banyak pembeli/konsumen. Dari kedua bentuk tersebut akan dikenal istilah-istilah persaingan industri seperti monopoli, oligopoli, dan persaingan sempurna. Monopoli merupakan kondisi persaingan yang hanya terdapat satu produsen dan banyak pembeli (konsumen). Oligopoli diartikan sebagai kondisi di mana terdapat beberapa produsen dan banyak pembeli. Sedangkan untuk persaingan sempurna atau disebut pasar persaingan merupakan kondisi di mana terdapat banyak produsen dan banyak pula pembeli. Pada kondisi pasar persaingan tidak terdapat adanya tindakan dari produsen maupun konsumennya yang mampu untuk mempengaruhi atau mengatur harga ataupun pangsa pasar. Kecenderungan ekstrim yang memiliki tindakan untuk mempengaruhi atau mengatur harga terdapat pada bentuk pasar monopoli maupun oligopoli.

Persaingan usaha merupakan suatu kondisi di dalam suatu pasar persaingan yang berisikan upaya atau tindakan untuk mencapai sasaran pangsa pasar (market share) yang diinginkan oleh pihak produsen. Upaya yang dilakukan bisa bermacam-macam yang keseluruhannya disebut sebagai strategi bersaing. Tindakan persaingan atau strategi bersaing dapat berupa strategi pemasaran, strategi koalisi antar produsen, merger, dan akuisisi. Menurut UU No 5 Tahun 1999, pasal 1, ayat 6 disebutkan, “Persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antar pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan/atau pemasaran barang dan/atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat persaingan usaha”. Pemahaman lebih lanjut mengenai definisi ataupun pengertian dalam persaingan usaha dapat dibaca pada Bab I, Pasal 1, UU No 5 Tahun 1999.

Bentuk pasar persaingan seperti monopoli saat ini sudah sangat jarang ditemukan. Ada dua pertentangan pandangan dari Chicago School maupun Harvard Tradition mengenai bentuk monopoli. Di satu sisi, monopoli bisa jadi merupakan suatu bentuk yang dikehendaki dengan cara-cara tertentu yang disengaja atau sengaja dilakukan oleh pihak pelaku usaha. Di sisi lain, bentuk monopoli bisa jadi terbentuk secara alami akibat strategi bersaing yang efektif dari pelaku usaha yang membuat dirinya mampu untuk mendominasi pasar persaingan. Oleh karenanya, undang-undang mengenai pengawasan persaingan di seluruh dunia tidak memfokuskan pada bentuk pasar persaingannya, akan tetapi memperhatikan pada perilaku industri atau perilaku dari pelaku usaha. Dalam pasal 1 (12), UU No 5 Tahun 1999 disebutkan, “Perilaku pasar adalah tindakan yang dilakukan oleh pelaku usaha dalam kapasitasnya sebagai pemasok atau pembeli barang dan atau jasa untuk mencapai tujuan perusahaan, antara lain mencapai laba, pertumbuhan aset, target penjualan, dan metode persaingan yang digunakan”.

Beberapa Perilaku Persaingan Yang Dilarang
Regulasi anti trust, anti monopoli, ataupun mengenai persaingan usaha menekankan pengamatan pada perilaku dan praktek persaingan dari pelaku usaha. Perilaku persaingan tidak lain merupakan implementasi dari suatu strategi bisnis, yaitu strategi bersaing. Mereka menggunakan berbagai cara, akan tetapi bukan berarti menghalalkan segala cara. Persaingan harus dijaga pada batas kewajaran, yaitu suatu persaingan yang tidak secara sengaja bertujuan untuk mengatur atau mengendalikan harga.
Oligopoli
Pasar persaingan yang disebut oligopoli adalah pasar persaingan yang didalamnya terdapat minimal 10 pelaku usaha, akan tetapi pangsa pasarnya dikuasai atau didominasi oleh hanya sebanyak 3-4 pelaku usaha. Penguasaan pangsa pasar atas 3-4 pelaku usaha setidaknya mencapai di atas 40%. Pada pasal 4 (2), UU No 5 Tahun 1995 disebutkan, “Pelaku usaha patut diduga atau dianggap secara bersama-sama melakukan penguasaan produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa sebagaimana dimaksud ayat (1), apabila 2 (dua) atau 3 (tiga) pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 75% (tujuh puluh lima persen) pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu”.
Perjanjian Yang Dilarang
Pada pasal 1 (7), UU No 5 Tahun 1999 disebutkan, “Perjanjian adalah suatu perbuatan satu atau lebih dari pelaku usaha untuk mengikatkan diri terhadap satu atau lebih pelaku usaha lain dengan nama apapun, baik tertulis maupun tidak tertulis”. Beberapa perjanjian yang tidak diperbolehkan dalam UU No 5 Tahun 1995 adalah:
(1) Perjanjian di antara pelaku usaha pada bentuk pasar persaingan oligopoli (pasal 4)
(2) Perjanjian untuk menetapkan atau mengatur harga (pasal 5, 6, dan 7)
(3) Perjanjian untuk mengatur metode penjualan dan pendistribusian produk (Pasal 8)
(4) Perjanjian untuk mengaru pembagian wilayah pemasaran dan distribusi produk (pasal 9)
(5) Perjanjian untuk melakukan restriksi (menghalangi) usaha yang dilakukan oleh pelaku usaha lain yang biasanya merupakan pendatang baru (pasal 10).
(6) Perjanjian untuk membentuk kartel perdagangan (pasal 11)
(7) Perjanjian untuk melakukan tindakan yang disebut ‘trust’ (pasal 12)
(8) Pernjanjian untuk melakukan tindakan berupa oligopsoni (pasal 13)
(9) Intergrasi vertikal dengan pelaku usaha lain (pasal 14)
(10) Melakukan perjanjian tertutup seperti yang dijelaskan pada pasal 15
(11) Melakukan perjanjian dengan pihak luar negeri yang bertujuan untuk mengatur harga (pasal 16).

Monopoli dan Posisi Dominan
Monopoli sebagaimana yang dimaksud dalam UU No 5 Tahun 1999 merupakan suatu bentuk perilaku pelaku usaha sebagai mana yang tercantum pada pasal 17 (1), yaitu “Pelaku usaha dilarang melakukan penguasaan atas produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa yang dapat mengakibatkan praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat”. Perilaku monopoli semacam ini berpotensi pula dilakukan oleh pelaku usaha yang memiliki posisi dominan, seperti posisi peringkat pasar antara 1 hingga 3 besar. Mengenai posisi dominan dan perilaku yang tidak diperbolehkan di atur dalam pasal 25. Penguasaan atas saham ataupun aspek merger, peleburan, dan akuisisi harus memperhatikan ketentuan yang tercantum di dalam pasal 28.

Detail mengenai perilaku persaingan yang dilarang dapat dibaca pada UU No 5 Tahun 1999. Regulasi pengawasan persaingan usaha yang diterapkan di Indonesia sesungguhnya mengadopsi dari undang-undang anti-trust yang diterapkan di banyak negara. Secara konseptual ataupun landasan akademis menggunakan pendekatan yang diterapkan di Amerika Serikat. Garis besar dari undang-undang anti-trust sendiri telah menjadi landasan dasar undang-undang pengawasan persaingan usaha di beberapa negara.

Kiprah KPPU di Indonesia
Monopoli dan perilaku monopoli sudah menjadi semacam perilaku umum pelaku usaha di masa Orde Baru. Konglomerasi industri di masa itu sudah melakukan tindak persaingan yang tidak sehat. Mereka menguasai tidak hanya pada pangsa pasar, akan tetapi melakukan penguasaan dari hilir hingga ke hulu. Tidak sedikit di antara mereka pula melakukan praktek pengaturan harga maupun melakukan pembagian wilayah pemasaran. Contoh saja untuk pasar kendaraan bermotor roda dua di mana hanya ATPM Honda yang memproduksi motor dengan teknologi 4 tak, sementara ATPM Yamaha dan Suzuki memproduksi motor 2 tak. Hanya ada 3 nama ATPM untuk motor di bawah 200 cc sudah cukup menjadi indikasi kuat perilaku monopoli dan persaingan usaha tidak sehat. Masih banyak kasus lainnya pada industri makanan dan minuman, industri jasa telekomunikasi, industri pertanian, dan lain sebagainya.

Jika melihat pemahaman mengenai substansi dari pokok persaingan usaha, maka sudah seharusnya KPPU akan sama populernya dengan KPK. KPPU pernah melakukan penyelidikan atas kasus pemboikotan atas produk AXIS oleh beberapa operator GSM. Pemboikotan dilakukan dengan menyebarkan black campaign yang menyudutkan citra AXIS. Perihal pengaturan tarif oleh operator GSM dan CDMA pernah pula menjadi sorotan dan penyelidikan oleh pihak KPPU. Sayangnya, KPPU jarang sekali mampu menangani kasus-kasus besar yang melibatkan korporasi kelas kakap.

Publikasi oleh pihak media relatif minim, termasuk pula perhatian dan kepedulian di kalangan masyarakat. Faisal Basri yang dulunya pernah menjadi komisioner KPPU bahkan tidak pernah pula menyinggung permasalahan di lembaga adhoc tersebut. Sedikit yang tertarik, karena sedikit pula pemahaman akan pentingnya pengawasan persaingan usaha. Dukungan dari pemerintah pun sangat rendah, termasuk perhatian dan pengawasan dari kalangan legislatif.

Kondisi yang sunggh bertolak belakang terjadi pada lembaga adhoc serupa di Amerika Serikat, yaitu Federal Trade Comission (FTC). Sejak dibentuk di tahun 1914, FTC seolah seperti menjadi mimpi buruk bagi kalangan korporasi di negara itu. Hampir semua korporasi besar berulangkali harus berurusan dengan FTC, seperti AT&T, Xerox, Microsoft, Apple, dan lain-lain. Mungkin karena cukup tingginya tingkat kesadaran dan melek hukum masyarakat di sana, sehingga FTC maupun upaya penegakan anti-trust akan senantiasa menjadi sorotan media. FTC memang cukup berhasil menjaga kepercayaan sebagai lembaga independen. Sesuatu yang nampaknya masih sulit ditegakkan di Indonesia.

Pentingnya Persaingan Usaha Yang Wajar
Sebenarnya untuk menerangkan bentuk persaingan usaha memerlukan pendekatan ilmu ekonomi, terutama pendekatan ilmu ekonomi mikro. Terlalu panjang apabila saya sampaikan di sini. Ringkasnya, persaingan usaha yang wajar/sehat akan mendorong peningkatan kesejahteraan (welfare). Pelaku usaha akan berupaya untuk melakukan improvisasi strategi pengelolaan usaha yang efisien. Inovasi bisnis maupun inovasi dalam aspek teknis akan lebih banyak tercipta di dalam kondisi persaingan usaha yang sehat. Harga yang tercipta mencerminkan upaya efisiensi atas ongkos produksi.

Apakah monopoli tidak efisien?

Pelaku usaha yang termasuk ke dalam bentuk monopoli ataupun posisi dominan cenderung akan mengoptimalkan labanya melalui harga. Mereka relatif jarang untuk melakukan upaya pengembangan ataupun menghasilkan inovasi untuk meningkatkan efisiensi dalam pengelolaan usaha. Jika diperhatikan, pelaku monopoli maupun posisi dominan akan lebih banyak mengalokasikan biaya yang sesungguhnya tidak mencerminkan biaya produksi secara langsung. Sebagai contoh, biaya untuk melakukan perjanjian (terlarang), persekongkolan, ataupun spekulasi atas berbagai keputusan bisnis yang berisiko tinggi. Akibat tingginya biaya-biaya tersebut kemudian harus dikompromikan dengan meminimalisasikan pengeluaran untuk divisi riset dan pengembangan (R&D).

Persaingan usaha yang sehat akan berdampak pula pada sisi konsumen. Persaingan usaha yang tidak sehat akan mengakibatkan konsumen tidak memiliki banyak pilihan, kecuali harus membayar atau memilih sesuai yang diinginkan oleh pihak pelaku usaha. Pada kondisi ini, tentunya posisi tawar konsumen menjadi lemah, sehingga tidak memiliki banyak peluang untuk mengoptimalkan kepuasannya (dalam mengkonsumsi).

Regulasi pengawasan persaingan usaha sebenarnya masih terkait pula dengan regulasi perlindungan konsumen. Persaingan usaha yang wajar akan ditandai dengan semakin menguatnya posisi kelembagaan perlindungan konsumen, karena lembaga tersebut mencerminkan posisi tawar konsumen. Dalam hal ini, regulasi pengawasan persaingan usaha termasuk lembaga adhoc yang menjalaninya melihat dari dua sisi, yaitu sisi produsen maupun sisi konsumennya.

Undang-Undang No 5 Tahun 1999