BUMN HARUS UNTUNG ATAU RUGI?

Persepsi masyarakat beranggapan apabila BUMN adalah perusahaan negara yang dikelola oleh negara dan sekaligus menjadi sumber pendapatan negara. BUMN tidak ubahnya seperti halnya korporasi atau swasta pada umumnya. Permasalahan pokok yang dihadapi dalam pengelolaan BUMN saat ini adalah kinerja (performance) intervensi non korporasi. Apapun permasalahan tersebut, akan lebih baik mempertanyakan apakah BUMN sebaiknya merugi ataukah didorong untuk menghasilkan keuntungan (laba)?

Terhitung hingga Desember 2010 terdapat sebanyak 141 perusahaan milik negara (BUMN) yang tercatat pada Kementrian BUMN. Data statistik keuangan dari laporan tahunan pada Kementrian BUMN menyebutkan apabila terhitung dari tahun 2006 - 2010 terdapat sebanyak 38 BUMN yang mengalami kerugian. Jumlah tersebut terus mengalami peningkatan dari sebesar 24 perusahaan pada tahun 2009 dan 23 perusahaan tahun 2008. Tahun 2007 terdapat sebanyak 33 BUMN yang mengalami kerugian (Vivanews.com, Minggu, 1 Januari 2012). Trend di masa depan akan cenderung terus meningkat jumlah perusahaan negara yang akan mengalami kerugian. Tahun 2009 lalu disebutkan pula terdapat sebanyak 13 BUMN yang mengalami kerugian hingga miliaran Rupiah.

Isu BUMN kemudian sempat menjadi isu sentral yang masuk ke dalam agenda reshuffle kabinet pada bulan Oktober 2011 lalu. Menteri BUMN termasuk salah satu yang diganti, yaitu digantikan oleh Dahlan Iskan yang semula menempati jabatan Dirut PLN (salah satu BUMN). Di awal masa jabatannya selaku Menteri BUMN, Dahlan Iskan hanya sempat sesumbar akan membatasi intervensi parpol ke dalam BUMN. Agenda untuk menutup sejumlah BUMN pun digulirkan sebagai solusi agar tidak memberatkan APBN. PT Merpati Nusantara termasuk salah satunya yang terus mendapatkan suntikan dana dari APBN. Sampai akhirnya sebelum diumumkannya peringkat utang Indonesia, Dahlan Iskan mendorong BUMN untuk menjual surat-surat utang (obligasi). Tidak ada langkah strategis mengatasi isu finansial dan persoalan kinerja BUMN. Dari 141 perusahaan terdapat sebanyak 38 perusahaan yang merugi atau sebesar 26,95% dari total BUMN.

Tinjauan Historis
Sejarah berdirinya BUMN merupakan tinjauan yang cukup panjang dan tidak bisa dilepaskan dari sejarah cita-cita revolusi. Paska Proklamasi Kemerdekaan RI tahun 1945, pemerintah Indonesia praktis tidak memiliki apapun yang dapat digunakan untuk mewujudkan amanat konstitusi. Agresi Militer I dan II menguras cukup banyak sumberdaya, sehingga pemerintah republik kesulitan untuk mewujudkan amanat pada pasal 33 UUD 1945. Di sinilah kemudian Presiden Soekarno merealisasikan tindakan untuk menasionalisasikan sejumlah besar perusahaan milik asing (Belanda) untuk dijadikan perusahaan milik negara. Misal saja yang sekarang ini menjadi Garuda Indonesia Airways, Pertamina, Telkom, PT Pos Indonesia, PT KAI, PLN, rumah sakit, industri perbankan, industri pengolahan, dan masih banyak lagi perusahaan-perusahaan asing yang telah berganti kepemilikan. Tidak semua BUMN adalah hasil nasionalisasi ketika itu. Beberapa BUMN dibangun berdasarkan swadaya individu yang disokong oleh pemerintah seperti kemunculan IPTN.

Tidak sederhana implikasi yang harus diterima oleh bangsa Indonesia akibat nasionalisasi aset milik pemerintah kerajaan Belanda. Melalui Konferensi Meja Bundar (KMB) pada tanggal 23 Agustus 1949, Indonesia harus dipaksa untuk mengakui seluruh kerugian kerajaan Belanda termasuk melimpahkan seluruh tanggungan utang pemerintah Hindia Belanda. Ketersediaan sumberdaya manusia masih sangat terbatas di masa itu. Pihak kerajaan Belanda menarik seluruh konsultan dan ahli teknisnya yang semula bekerja mengelola perusahaan-perusahaan yang dinasionalisasikan oleh pemerintah Indonesia. Para founding fathers tentunya tidak berpikir mengenai untung atau rugi, karena sejak awal dilakukan nasionalisasi tersebut bertujuan untuk mewujudkan amanat konstitusi pada Pasal 33 UUD 1945. Secara bertahap pula, pemerintah Indonesia mempersiapkan pengembangan sumberdaya manusia agar nantinya mampu secara optimal mengelola perusahaan-perusahaan milik negara.

Titik balik perkembangan historis Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sesungguhnya baru dimulai pada tahun 1969. Semakin masuknya pengaruh liberalisasi ke dalam kebijakan perekonomian dan pembangunan mendorong pemerintah Orde Baru (Orba) menerbitkan UU No 9 Tahun 1969 Tentang Bentuk Badan Usaha Negara. Pemerintah memperkenalkan asas pengelolaan BUMN yang dikenal dengan istilah dekonsentrasi, debirokrasi, dan desentralisasi. Dibukalah kesempatan bagi pihak swasta untuk turut terlibat ke dalam proses pembangunan yang dikelola melalui BUMN. Dari undang-undang tersebut muncul 3 istilah baru yang dikenalkan terhadap BUMN, yaitu:
1. Perusahaan Jawatan (Perjan)
2. Perusahaan Umum (Perum)
3. Perusahaan Perseroan (Persero).
Pemberian nama badan usaha tersebut dimaksudkan sebagai wujud tata kelola BUMN yang diterapkan oleh pemerintah. Tujuannya tidak lain untuk mendorong BUMN agar dapat memberikan kontribusi positif, yaitu sumber pembiayaan APBN. Pada masa inilah sesungguhnya arah pengelolaan BUMN telah mengalami pergeseran.

Istilah privatisasi mulai diperkenalkan seiring dengan mulai diperkenalkannya konsep perekonomian global atau disebut globalisasi di awal dekade 1990an. Privatisasi adalah mengubah pola pengelolaan BUMN yang semula sepenuhnya dikuasai oleh pemerintah menjadi pengelolaan terbuka. Dalam hal ini, pihak swasta manapun dapat turut andil dalam pengelolaan dan tidak terbatas pada kerjasama antar korporasi. Wacana privatisasi bersamaan diperkenalkan pula dengan wacana swastanisasi BUMN. Di sinilah sesungguhnya menjadi titik balik dimulainya penjualan aset-aset BUMN.

Paska krisis 1998, pihak IMF yang selama ini berperan sebagai konsultan pengelolaan keuangan mendesak agar Indonesia merencanakan roadmap melakukan penjualan BUMN. Tujuannya untuk mengurangi beban anggaran dalam APBN yang terus membengkak. Ditambahkan lagi krisis moneter 1998 berdampak menciptakan biaya pemulihan (recovery) yang cukup besar, sehingga memaksa pemerintah mengambil tindakan strategis dalam jangka pendek. Privatisasi besar-besaran pun mulai dilakukan sejak tahun 2001. Salah satunya yang kemudian menjadi pergunjingan nasional adalah dijualnya aset telekomunikasi, yaitu Indosat. Penjualan aset Indosat menjadi batu sandungan politik bagi Megawati Soekarnoputri dari lawan-lawan politiknya di 2004 dan 2009.

Tinjauan Permasalahan
Jakarta Lloyd merupakan salah satu BUMN yang dianggap sering merugi. Perusahaan negara dengan status persero tersebut merupakan perusahaan jasa angkutan peti kemas. Tidak sedikit kejadian kurang menyenangkan terdengar dari persero ini. Mulai dari kasus pembayaran gaji karyawan yang sering terlambat hingga ketidakmampuannya menebus kapal yang ditahan di Singapura. Tentunya yang menjadi pertanyaan, bagaimana mungkin perusahaan yang bergerak di bidang maritim tersebut dapat hidup di ujung tanduk di negeri sendiri yang didominasi oleh lautan?

Siapa yang sekiranya lebih kaya akan migas, Malaysia ataukah Indonesia? Tentu saja pertanyaan tersebut dapat dengan mudah dijawab. Mari kita lihat suatu perbandingan riil capaian atas laba bersih antara Pertamina (persero) dan Petronas. Setiap tahunnya, Pertamina setidaknya mampu menghasilkan laba bersih sebesar Rp 22 triliun atau tidak lebih dari Rp 24 triliun. Bandingkan dengan Petronas yang mampu meraup laba bersih hingga di atas Rp 200 triliun per tahun. Malaysia sendiri masih menerapkan BBM bersubsidi seperti yang disediakan pula oleh Pertamina. Petronas bukan saja mampu membangun menara kembar yang sering dikunjungi oleh orang Indonesia (turis). Mereka pun sudah menjadi langganan tetap sponsor dalam ajang balap otomotif paling bergengsi seperti Formula One dan GPMotor.

Sejak lama, permasalahan fundamental di dalam BUMN tidak pernah diidentifikasikan secara transparan. Selalu saja menggunakan dalih pengelolaan yang tidak efektif dan menudingnya membebani APBN. Masing-masing BUMN sebenarnya memiliki latar belakang permasalahan yang bervariasi. Namun, pokok permasalahan yang sekaligus menjadi akar dari permasalahannya justru tidak berbeda.

Sejak dekade 1980an, pemerintah telah mengurangi berbagai proteksi atas beberapa BUMN yang sebelumnya sempat diberikan hak monopoli. BUMN tidak lagi memiliki hak untuk menguasai cabang-cabang ekonomi yang menguasai hajat hidup orang banyak. Mereka yang masih menjadi pelaku tunggal diwajibkan untuk melakukan kemitraan dengan pihak swasta, baik swasta dalam negeri maupun luar negeri. Hanya terdapat beberapa di antaranya yang masih menjadi pelaku tunggal, seperti PT KAI. Beberapa monopoli sebenarnya masih ada, seperti monopoli sambungan telepon dan monopoli penguasaan akses interkoneksi yang dikuasai oleh Telkom. Namun, dibukanya pintu persaingan maupun kemitraan tidak membuat BUMN semakin menjadi lebih baik.

Menteri BUMN, Dahlan Iskan belum lama setelah dilantik pernah sesumbar akan menghilangkan intervensi politik dari parpol ke dalam BUMN. Intervensi seperti apa tidak pernah dijelaskan detailnya. Apakah intervensi politik menjadi sumber penyebab masalah di BUMN? Terlalu naif apabila hanya menyebutkan pada intervensi politik dari parpol. Intervensi itu memang ada, akan tetapi bukan semata berasal dari parpol dan bukan pula satu-satunya sumber permasalahan BUMN.

Di tahun 1992, Cacuk Sudarijanto (alm) dipecat dari jabatannya Dirut Telkom. Pangkal persoalan yang dituduhkan oleh pemerintah apabila Cacuk dianggap telah melanggar prosedur tender Gelombang Mikro Digital (GMD) di PT Telkom (Majalah Tempo, 17 Oktober 1992). Cacuk mengambil langkah memenangkan secara sepiihak pihak TRT (perusahaan dibawah naungan Phillips, Belanda). Sementara itu, peserta tender lainnya, yaitu Alcatel (Perancis) sudah bermitra terlebih dahulu dengan Electrindo Nusantara (Bimantara). Tentu saja keputusan Cacuk tersebut tidak disukai oleh Soeharto dan langsung memutuskan pergantian dirut. Apalagi TRT belum memiliki mitra yang jelas dan tentunya pula tidak akan bermitra dengan perusahaan-perusahaan milik keluarga penguasa.

Ada dua perusahaan besar milik negara yang bergerak di bidang kemaritiman, yaitu PT PAL dan PT Jakarta Llyod. PT PAL memiliki bisnis membangun kapal laut, seperti kapal peti kemas, kapal penumpang, ferry, kapal motor sedang, kapal perang, dan berbagai jenis kapal yang saat ini telah mengarungi samudera. Adapun untuk PT Jakarta Llyod menangani pengankutan peti kemas di wilayah perairan NKRI maupun lintas negara. PT Jakarta Lloyd yang paling sering terdengar berita kurang menyenangkan. PT PAL sendiri mengakui masih menunggu suntikan dana dari pemerintah. Tentunya akan menjadi pertanyaan bagaimana suatu perusahaan yang hidup di negara dengan karakter maritim kesulitan untuk bertahan.

Jika kita perhatikan dengan seksama di sektor migas, ada berapa banyak kilang eksplorasi migas yang dimiliki oleh Pertamina? Sektor migas saat ini sudah didominasi eksplorasinya oleh korporasi migas dari asing. Blok Cepu itu saja misalnya yang sebenarnya bisa dikelola oleh Pertamina malah diserahkan kepada Exxon Mobile (Amerika). Di antara negara Asia, hanya Indonesia satu-satunya negara yang pertama kali memiliki perusahaan minyak. Realitanya sampai saat ini pemerintah masih harus bermitra dengan perusahaan minyak milik asing untuk mengeksplorasi minyak maupun gas alam. Hampir 90% pengelolaan minyak di dalam negeri sudah dikuasai oleh asing.

Akar persoalan di dalam pengelolaan BUMN sebenarnya cukup sederhana, yaitu bersumber dari dua masalah fundamental. Pertama, merebaknya korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) dalam pengelolaan BUMN yang sudah terjadi sejak masa Orba. Jika Dahlan Iskan katakan intervensi parpol, maka intervensi yang sesungguhnya berasal dari kekuasaan dan oligarkinya. Istilah mafia di dalam mafia sulit dibuktikan, akan tetapi nyata terdapat di seluruh pengelolaan BUMN. Sumber permasalahan kedua, yaitu adanya keterikatan ‘samar’ dengan pihak asing yang mampu untuk mempengaruhi jalannya kebijakan ekonomi dan pembangunan. Privatiasasi tidak lain merupakan desakan dari IMF yang selanjutnya menjadi agenda pembangunan nasional. Tentu saja, ide/gagasan dari IMF memiliki kepentingan ganda, terutama kepentingan untuk mengatur iklim politik di dalam negeri.

Untung Atau Rugi? Quo Vadis!
Privatisasi telah berjalan hampir 20 tahun lamanya. Persoalan pengelolaan BUMN masih saja tersandung pada kinerja BUMN melalui indikator laporan keuangan. Dari persepsi tersebut kemudian diarahkan pada perspektif manfaat BUMN sebagai salah satu penopang dalam pos sumber pembiayaan dalam APBN. Untung ataupun rugi dari laporan keuangan BUMN akan menentukan keputusan dalam penyusunan APBN yang bertujuan untuk mendorong dinamika positif dari perekonomian nasional dan sumber pendanaan untuk pembangunan nasional.

Isu BUMN yang terus merugi kemudian terus bergulir hingga pada opsi kebijakan untuk menutup BUMN yang merugi. Alasannya, BUMN tersebut dianggap hanya akan membebani APBN. Salah satu BUMN strategis yang diisukan untuk ditutup adalah PT Merpati Nusantara, yaitu perusahaan penerbangan komersil yang melayani rute penerbangan domestik, terutama rute ke wilayah pelosok. Sejak 2001, jumlah BUMN yang merugi terus mengalami peningkatan. Keputusan pemerintah pun nampak seolah hendak menjaga citra politik, sehingga tidak memperhatikan pertimbangan finansial maupun perekonomian. Pemerintah sendiri tidak pernah secara transparan membuka permasalahan di dalam BUMN sendiri. Sesuatu yang sesungguhnya sudah menjadi semacam rahasia umum.

Idealnya, BUMN memang seharunya memberikan manfaat (benefit) bukan dalam arti sekedar keuntungan berupa laba finansial. Pemerintah akan memperoleh bagian laba BUMN yang berasal dari pembayaran dividen dan atau pembayaran pajak. Idealnya pula, BUMN dapat pula menjadi salah satu motor penggerak pertumbuhan ekonomi. Pemerintah dapat memanfaatkan BUMN untuk mengendalikan perekonomian nasional, seperti mengendalikan persaingan, fungsi pengendali perilaku ekonomi, dan sebagai pendukung untuk menghadapi persaingan global.

Masalah untung atau rugi sesungguhnya harus dikembalikan pada fundamen dibentuknya BUMN, yaitu untuk memenuhi amanat konstitusi pada Pasal 33 UUD 1945. Sebagian besar BUMN saat ini sudah mengimplementasikan model swastanisasi, yaitu pola pengelolaan usaha secara profesional seperti yang kebanyakan terdapat pada korporasi milik swasta. Penutupan BUMN bukan solusi yang tepat, karena nantinya akan diikuti dengan opsi penutupan BUMN lainnya. Jika keputusan penutupan BUMN harus diambil, maka langkah yang perlu dipertimbangkan adalah melakukan pengalihan aset dan atau melakukan penggabungan (merger) dengan BUMN lainnya. Opsi akuisisi oleh BUMN lainnya dapat pula diterapkan yang nantinya akan diarahkan pada program untuk pengalihan atau pengefektifan aset. Hal ini dapat dilakukan pada BUMN yang perannya sudah cukup banyak diisi oleh perusahaan swasta dan pemerintah masih memiliki opsi untuk melakukan pengendalian perilaku usaha.

IMAGE


Jika dilihat pada statistik laba-rugi di atas, terlihat sebagian besar BUMN menghasilkan laba dari periode 2005-2009. Perolehan total laba dari BUMN yang menghasilkan laba terus meningkat, sekalipun memiliki kecenderungan mengalami penurunan, yaitu dari sebesar 61,47% pada tahun 2006 menjadi 13,42% di tahun 2009. Total rugi dari BUMN yang merugi paling tinggi terjadi pada tahun 2008, yaitu sekitar hampir Rp 14 triliun. Rata-rata total kerugian masih di bawah Rp 10 triliun per tahunnya. Jumlah BUMN yang merugi cenderung menurun, yaitu dari sebanyak 36 BUMN pada tahun 2005 menjadi 24 BUMN pada tahun 2009. Kembali pada opsi untuk melakukan pengalihan aset dengan melakukan tindakan merger ataupun akuisisi oleh BUMN lainnya.

Total saat ini terdapat sebanyak 141 BUMN. Tentunya akan semakin tidak mudah untuk mengontrol keseluruhan perusahaan yang berstatus milik negara. Sekalipun demikian, sebagian besar BUMN tersebut memiliki peran yang cukup strategis. Namun, pemerintah harus melepas beberapa BUMN yang perannya sudah banyak diisi oleh korporasi milik swasta dan fungsinya sebagai alat kontrol perekonomian hanyalah opsional. Disamping itu, langkah berani harus dilakukan untuk membersihkan mafia-mafia yang bersarang di dalam BUMN itu sendiri, termasuk pemersihan dari unsur KKN.