PENGELOLAAN UTANG LUAR NEGERI: DEBT TRAP!!

Pada tulisan sebelumnya telah diuraikan mengenai pengertian utang luar negeri dan konsep keuangan dalam pengelolaannya. Uraian kali ini akan membahas mengenai perkembangan 13 tahun terakhir pengelolaan utang luar negeri pemerintah. Data yang dipergunakan berasal dari Bank Indonesia dan Dirjen Anggaran. Isu utama yang disertakan ke dalam tulisan ini adalah isu mengenai batas aman dalam pengelolaan utang luar negeri pemerintah. Dengan mempelajari pengalaman negara-negara pengutan di masa lalu, bahwa isu sentral yang terkait dengan rezim utang luar negeri adalah kondisi keuangan yang disebut jebakan utang luar negeri atau “Debt Trap”.

Pengertian Debt Trap
Istilah debt trap merupakan istilah dalam akuntansi keuangan yang menggambarkan suatu kondisi anggara di mana upaya untuk memperoleh pinjaman atau utang digunakan justru untuk menutup pembayaran utang. Suatu anggaran dikatakan berada dalam kondisi ‘Debt Trap’ apabila selisih antara utang yang diterima dan cicilan pokok utang yang dibayarkan adalah negatif. Pandangan lain menerangkan apabila kondisi ‘Debt Trap’ dapat berlaku jika total keseluruhan pembayaran atas utang pada satu periode anggaran lebih besar daripada total penerimaan yang berasal dari utang. Ada dua komponen pembayaran atas utang luar negeri di dalam APBN, yaitu pembayaran bunga utang luar negeri dan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Sedangkan untuk komponen penerimaan dicatat pada pos penarikan pinjaman atau utang luar negeri.

Apa makna jika utang luar negeri berada dalam kondisi ‘Debt Trap’?

Seperti diketahui, apabila utang luar negeri yang dikelola dan dimintakan oleh pemerintah akan dipergunakan untuk keperluan membantu atau mendukung pembiayaan dalam APBN. Misalnya untuk mendukung pelaksanaan penyediaan infrastruktur, pelaksanaan program kesejahteraan, dan program pembangunan lainnya. Anggaran pemerintah yang senantiasa defisit tentunya akan membutuhkan sumber-sumber pembiayaan alternatif di mana salah satunya berasal dari sumber pembiayaan luar negeri seperti utang luar negeri. Di dalam APBN, kondisi ‘Debt Trap’ bisa diketahui dengan melihat besarnya pos total pembiayaan luar negeri.

Jika komponen utang luar negeri yang harus dibayarkan lebih besar daripada jumlah utang luar negeri yang diterima, itu berarti utang luar negeri yang diterima hanya dipergunakan membayarkan utang luar negeri. Dalam hal ini, utang luar negeri yang diterima tersebut dibayarkan untuk menutupi besarnya pembayaran atas komponen bunga utang luar negeri dan cicilan pokok utang luar negeri pada satu periode anggaran tertentu. Artinya, utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah tidak lagi bermanfaat untuk membiayai pembangunan, melainkan hanya untuk membayar bunga utang dan cicilan pokoknya.

Pos pembiayaan luar negeri yang negatif belum tentu pula bisa dikatakan berada dalam kondisi ‘Debt Trap’. Perlu dilakukan peninjauan atas besarnya akumulasi pada posisi utang luar negeri pemerintah (termasuk otoritas moneter) dan perkembangan tambahan utang luar negeri setiap tahunnya. Jika data posisi utang luar negeri pemerintah membentuk pola yang cenderung berfluktuatif, maka kemungkinan utang luar negeri berada dalam kondisi ‘Debt Trap’. Kondisi yang sama pula pada pola dan variasi data pada total penarikan utang luar negeri pemerintah. Lain halnya jika pada kondisi total pembiayaan luar negeri yang negatif, kemudian posisi utang luar negeri pemerintah menunjukkan kecenderungan (trend) yang terus menurun sepanjang tahun anggaran. Sampai pada satu kondisi tertentu, pemerintah tidak lagi mengajukan pinjaman/utang luar negeri. Mari kita perhatikan tabel data beberapa indikator utang luar negeri pemerintah di bawah ini.



Penerimaan Perpajakan
Pengelolaan pos penerimaan perpajakan diperlihatkan menunjukkan trend atau kecenderungan yang terus meningkat setiap tahun anggaran. Pada tahun anggaran 2003, total penerimaan perpajakan meningkat lebih dari dua kali lipat. Di tahun anggaran 2009, peningkatannya lebih tinggi lagi, yaitu hampir mencapai 3 kali lipat. Penurunan penerimaan pajak hanya terjadi pada tahun anggaran 2009, yaitu dari sebesar Rp 658.701 miliar pada tahun anggaran 2008 menjadi Rp 619.922 miliar pada tahun anggaran 2009. Sekalipun demikian, terdapat lonjakan penerimaan perpajakan oleh negara. Dengan melihat trend ataupun kecenderungan peningkatan pajak pemerintah, maka sudah sewajarnya apabila terbuka opsi atau pilihan untuk mengurangi utang luar negeri, yaitu dengan mengurangi besarnya penarikan utang luar negeri.

Pembayaran Bunga Utang Luar Negeri
Besarnya pembayaran bunga utang telah ditetapkan berdasarkan kesepakatan utang yang sebelumnya telah ditandatangani maupun yang baru ditandangani dan tentunya berdasarkan pula pada utang-utang luar negeri yang masih belum dilunasi oleh negara. Jika melihat pola data dari tahun anggaran 2000 hingga 2011, angka pembayaran bunga atas utang luar negeri relatif berfluktuatif, sekalipun di akhir tahun anggaran 2011 memperlihatkan angka yang lebih besar dibandingkan pada tahun anggaran 2000 hingga 2004. Misalnya, angka terendah terdapat pada tahun anggaran 2000 sebesar Rp 18.830 miliar, kemudian angka tertinggi pada tahun anggaran 2009 sebesar Rp 30.026 miliar. Fluktuasi dapat diakibatkan adanya utang luar negeri yang sudah habis masa waktu pembayaran dan utang-utang baru yang diterima oleh pemerintah. Jika merujuk pada perkembangan posisi utang luar negeri pemerintah, maka fluktuasi pada pos pembayaran bunga utang luar negeri merupakan dinamika keuangan yang wajar. Artinya, indikator tersebut belum bisa menunjukkan indikasi berkurangnya utang luar negeri pemerintah.

Pos Pembiayaan Luar Negeri
Pada pos anggaran inilah dicatat besarnya utang luar negeri yang diterima pemerintah dan besarnya total pembayaran atas cicilan pokok utang luar negeri setiap tahun anggaran. Pos pembiayaan luar negeri merupakan ditempatkan pada kelompok besar pos anggaran pembiayaan yang didalamnya terdapat pula pos pembiayaan dalam negeri. Pada tabel di atas diperlihatkan apabila pos pembiayaan luar negeri diperlihatkan senantiasa negatif sejak tahun anggaran 2004 hingga 2011. Dilihat dari aspek anggaran, maka utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah seluruhnya dipergunakan untuk pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Beban utang luar negeri tersebut masih belum ditambahkan dengan besarnya pembayaran bunga utang luar negeri setiap tahunnya.

Debt Trap di Dalam Utang Luar Negeri Pemerintah
Seperti yang sudah dijelaskan sebelumnya, istilah ‘Debt Trap’ merupakan kondisi anggaran atas utang di mana utang dipertimbangkan atau diperlukan untuk membayar cicilan pokok utang, termasuk pula bunga utang setiap tahun anggaran. Pihak pengelola anggaran tidak memiliki pilihan (opsi) lain untuk menekan beban pembayaran atas cicilan pokok utang, kecuali harus mengambil utang-utang baru. Jika tidak diambil tindakan untuk mengambil utang, maka akan menyulitkan untuk menutup defisit anggaran yang hanya bergantung pada sumber pembiayaan di dalam negeri. Perhatikan data indikator utang yang telah dirangkumkan kembali pada tabel di bawah ini.

Melihat paparan data indikator utang luar negeri pemerintah pada tabel di atas sebenarnya belum sepenuhnya mencerminkan kondisi yang disebut ‘Debt Trap’. Namun, pertanyaannya mengapa pemerintah senantiasa terus melakukan penarikan atau pengambilan utang luar negeri?

Jika melihat perkembangan jumlah penerimaan dalam negeri yang berasal dari penerimaan perpajakan, maka sudah sepatutnya pemerintah memiliki opsi untuk mengurangi beban pembayaran utang luar negeri. Penarikan pinjaman terus memperlihatkan kecenderungan yang semakin meningkat. Pola yang semakin meningkat tersebut bisa dilihat dari besarnya penarikan utang luar negeri pada periode sebelum tahun 2007 dan sesudah tahun anggaran 2007. Setelah tahun anggaran 2007, besarnya penarikan utang luar negeri senantiasa di atas Rp 50 triliun setiap tahunnya. Pembayaran cicilan pokok memang senantiasa meningkat, tetapi peningkatan tersebut tidak lain dikarenakan kepatuhan pemerintah dalam membayar cicilan pokok utang luar negeri yang jatuh tempo. Kemudian, besarnya posisi utang luar negeri pemerintah pun diperlihatkan memiliki kecenderungan yang terus meningkat setiap tahun anggaran. Pengurangan utang luar negeri hanya terjadi pada tahun anggaran 2002, 2006, dan 2009. Sekalipun demikian, besarnya pengurangan tersebut masih lebih kecil daripada total besarnya penambahan utang luar negeri pemerintah dari tahun anggaran 2000 hingga 2011.

Kesimpulannya, dengan melihat pengelolaan utang luar negeri pemerintah sebenarnya sudah dapat memberikan gambaran apabila APBN telah masuk ke dalam perangkap utang luar negeri. Sekalipun pernyataan tersebut tidak bisa sepenuhnya signifikan dengan kondisi sesungguhnya, tetapi fakta anggaran menyebutkan jika utang luar negeri yang diterima oleh pemerintah lebih rendah daripada besarnya pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Artinya, utang luar negeri yang diterima tidak memiliki manfaat, karena secara anggaran digunakan untuk membayarkan cicilan pokok utang luar negeri.