MENGENAI UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH

Ditjen Pengelolaan Utang Negara melaporkan apabila total utang pemerintah di tahun 2012 ini akan mendekati angka Rp 2.000 triliun. Cukup mengejutkan melihat besarnya kenaikan utang luar negeri pemerintah. Tahun 2009 lalu dilaporkan sekitar Rp 1.600an triliun atau meningkat sebanyak lebih dari Rp 300 triliun hanya dalam kurun waktu 3 tahun. Pada tutorial perekonomian kali ini akan dibahas mengenai pengertian utang luar negeri pemerintah Indonesia dan penggunaannya.

Pengertian dan Definisi
Utang luar negeri merupakan jenis pinjaman yang berasal dari luar negeri dan memiliki persyaratan tertentu yang dibebankan kepada pihak (negara) penerima utang tersebut. Dalam pengertian anggaran negara, utang luar negeri disebut juga sebagai sumber pendanaan alternatif yang digunakan untuk pembiayaan anggaran negara. Di satu sisi, utang luar negeri dapat menjadi sumber pendanaan anggaran (APBN), akan tetapi di sisi lain menjadi beban anggaran, karena dibebankan persyaratan pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri.

Keputusan untuk mengambil utang luar negeri dikarenakan keterbatasan sumber-sumber pendanaan ataupun pembiayaan di dalam negeri. Pemerintah membutuhkan pendanaan yang cukup besar untuk sejumlah pengeluaran yang tidak bisa hanya mengandalkan dari sumber penerimaan dalam negeri. Misalnya, untuk keperluan penyediaan infrastruktur, pendanaan tahap awal pelaksanaan program pembangunan, dan pendanaan dalam negeri lainnya. Idealnya pengeluaran hendaknya menyesuaikan dengan besarnya sumber-sumber pendanaan di dalam negeri. Namun, melihat dinamika pembangunan dan kebutuhannya akan membuka pilihan alternatif pendanaan yang berasal dari luar negeri berupa utang.

Disebut utang luar negeri, karena sumber diperolehnya pinjaman bersyarat tersebut berasal dari luar negeri. Dalam pos APBN terdapat sumber pembiayaan yang berasal dari luar negeri maupun dari dalam negeri. Bentuk utang luar negeri dapat berupa dana segar ataupun berupa dana yang sudah dikonversikan ke dalam bentuk program ataupun proyek tertentu. Bentuk lain dari utang luar negeri dapat berupa surat-surat utang atau obligasi negara. Sekalipun tergolong utang luar negeri, akan tetapi seperti surat utang ataupun obligasi negara memiliki mekanisme pembayaran yang berbeda dengan utang luar negeri. Itu sebabnya, dalam pencatatan maupun pelaporannya pada APBN dipisahkan antara utang luar negeri dan pos surat-surat berharga negara.

Utang luar negeri yang dibahas di sini adalah utang luar negeri pemerintah. Dalam hal ini, pihak yang menerima dan atau mengajukan utang luar negeri adalah pihak pemerintah. Selain utang luar negeri terdapat istilah lain yang disebut utang luar negeri swasta di mana pihak yang mengajukan adalah pihak swasta di suatu negara. Sekalipun berbeda, akan tetapi besarnya utang luar negeri swasta ini pun harus dikendalikan oleh pihak pemerintah.

Komponen-Komponen Dalam Utang Luar Negeri
Sebenarnya lebih tepat disebutkan istilah-istilah yang berhubungan dengan utang luar negeri. Seperti halnya di dalam penganggaran atau pembukuan, jika berutang, maka akan dikenal istilah bunga utang dan cicilan utang. Begitu pula dalam pengertian utang luar negeri terdapat beberapa istilah yang merupakan komponen-komponen di dalam utang luar negeri pada APBN. Beberapa komponen di dalam utang luar negeri pada APBN terdapat pembayaran bunga utang luar negeri, penarikan pinjaman luar negeri, dan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri.

Setiap kali pemerintah mendapatkan utang luar negeri, maka pencatatannya dilakukan pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada kelompok pos pembiayaan luar negeri. Setelah mendapatkan persetujuan dari DPR RI, pemerintah akan mengajukan secara resmi penarikan pinjaman dari negara lain ataupun kelompok/konsorsium tertentu untuk mendapatkan pinjaman. Perjanjian utang yang ditandatangani meliputi besarnya bunga utang dan besarnya pembayaran cicilan pokok utang. Keseluruhan penarikan utang luar negeri tersebut dicatat pada APBN, yaitu pada pos penarikan pinjaman luar negeri bruto. Ada dua macam bentuk penarikan utang luar negeri yang dicatat dalam APBN, yaitu pinjaman dalam bentuk program dan pinajaman dalam bentuk proyek.

Bunga utang merupakan beban finansial yang dikenakan kepada pihak peminjam/pengutang sebagai bentuk konsekuensi yang telah disepakati. Pembayaran bunga utang luar negeri dalam APBN dicatat di dalam pos pengeluaran rutin, yaitu pada pos pembayaran bunga utang atau masuk ke dalam pos pembayaran bunga utang luar negeri. Dimasukkannya pembayaran bunga utang luar negeri ke dalam pos pengeluaran rutin dikarenakan untuk menunjukkan besarnya beban anggaran sebagai konsekuensi keputusan pemerintah mengambil utang luar negeri.

Selain bunga utang luar negeri, pemerintah diharuskan pula membayarkan sejumlah cicilan pokok utang luar negeri. Besarnya pembayaran cicilan tersebut disesuaikan dengan kesepakatan utang antara pemerintah dan pihak yang memberikan utang kepada pemerintah. Dalam hal ini, utang luar negeri yang telah diterima akan dibayarkan secara bertahap hingga masa berakhirnya atau masa jatuh tempo utang luar negeri pemerintah. Karena sifatnya tidak mendesak, maka pencatatannya ditempatkan pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada pos pembiayaan luar negeri dan pos pembayaran cicilan pokok utang luar negeri (amortisasi).

Lalu berapakah besarnya total utang luar pemerintah?

Pengelolaan utang luar negeri pemerintah dilakukan langsung oleh Kementrian Keuangan RI atau Departemen Keuangan RI. Total utang luar negeri pemerintah tidak dicantumkan dalam APBN, karena APBN hanya mencatat aliran anggaran yang masuk dan keluar. Untuk utang luar negeri dikelola secara khusus pada direktorat jenderal (ditjen) pengelolaan utang negara. Ini berarti pencatatan mengenai besarnya total utang luar negeri pemerintah Indonesia dapat diketahui melalui situs Departemen Keuangan (Depkeu) atau dapat pula langsung menuju situs Ditjen Pengelolaan Utang Negara. Pencatatan utang luar negeri pemerintah dilakukan pula oleh pihak Bank Indonesia pada pos neraca pembayaran yang dicantumkan dengan istilah posisi utang luar negeri pemerintah. Angka yang dicantumkan dinyatakan ke dalam satuan mata uang Dolar. Dalam hal ini, pihak BI mencatat pula posisi utang luar negeri swasta ke dalam ringkasan neraca pembayaran.

Mengenai Rasio Utang Luar Negeri
Pemerintah selalu menggunakan indikator utang yang disebut rasio utang luar negeri terhadap PDB. Menurut perhitungan rasio tersebut, utang luar negeri pemerintah Indonesia masih tergolong rendah dibandingkan dengan rasio serupa yang dimiliki Jepang, Amerika, dan beberapa negara lainnya. Apakah sesungguhnya makna rasio utang luar negeri terhadap PDB dan apakah ada ukuran rasio utang luar negeri lainnya.

Rasio utang luar negeri terhadap PDB menunjukkan besarnya total utang luar negeri pemerintah terhadap besarnya Produk Domestik Bruto (PDB) setiap tahunnya. Rasio tersebut menggambarkan besarnya kewajiban finansial dari pemerintah terhadap besarnya kapasitas produksi di dalam negeri yang dicatatkan ke dalam PDB. Tidak sedikit kalangan ekonom yang mengkritik penggunaan rasio utang luar negeri pemerintah terhadap PDB yang tidak mencerminkan kondisi sesungguhnya dari beban keuangan negara. Aktivitas perekonomian bisa jadi mencerminkan potensi ekonomi bagi pemerintah untuk dapat membayarkan utang luar negeri. Namun, seberapa besar potensi ekonomi tersebut dapat diserap tergantung dari pengelolaan dan sistem penyerapannya ke dalam anggaran negara.

Indikator utang luar negeri lainnya adalah debt service ratio atau disebut DSR, yaitu rasio perbandingan besarnya cicilan pokok utang luar negeri plus bunga utang luar negeri terhadap total cadangan devisa setiap tahunnya. Sebelum tahun 2000, indikator DSR cukup populer diterapkan sebagai kontrol atas kebijakan utang luar negeri di mana implikasi dari kebijakan utang luar negeri akan berakibat beban pada keuangan negara. Masalah yang perlu diperhatikan pada beban keuangan negara berupa bunga utang luar negeri dan cicilan pokok utang luar negeri adalah besarnya cadangan devisa. Pembayaran tersebut tentunya akan menggunakan alat devisa berupa mata uang asing. Besarnya cadangan devisa harus diperhatikan atau dikontrol pemanfaatannya, agar nantinya dapat pula mencukupi keperluan impor atas kebutuhan di dalam negeri. Nilai indikator DSR diberikan batasan sebesar 15% yang dapat ditoleransi di mana di atas 15% dikatakan berada dalam kondisi waspada.

Selain dua indikator di atas, terdapat satu indikator yang berhubungan dengan pengelolaan utang oleh pemerintah, yaitu rasio pembayaran cicilan pokok utang luar negeri terhadap total penarikan utang luar negeri setiap tahun. Tidak ada ketentuan atas batasan baku atas angka toleransi atas rasio tersebut. Idealnya dibawah angka 50%, karena jika di atas 100%, maka penarikan utang luar negeri dikatakan sudah tidak lagi efektif. Jika angka rasio utang tersebut di atas 100%, maka pada APBN akan ditunjukkan angka yang negatif pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada pos sumber pembiayaan dari luar negeri. Ini berarti, pemerintah dikatakan “tekor” atau penarikan utang luar negeri hanya digunakan untuk menutupi pembayaran cicilan pokok utang luar negeri ditambahkan kekurangannya.